来源：周天勇
乔欣 新理财 2015年06月15日
如果追踪中国经济发展走势，不难看出改革开放至今近40年里，中国创造了经济高速增长的奇迹。这种奇迹不仅表现在持续多年的GDP高增长率上，还包括中国实现了由计划经济向市场经济的平稳转型，期间并没有出现像其他国家那样的剧烈经济甚至是政治波动。
是什么因素推动或支持了中国经济的增长模式？近些年，在致力于研究这个问题的众多视角中，其中观点之一认为，改革开放以来，财政分权改革在激励我国地方政府大力发展经济中发挥了重要作用。不过这一研究视角同时指出，随着时间推逝，纵向财政失衡带来了地方政府行为扭曲。
如何确立中国财政分权的“最优模式”？
两种分权模式
其实在学术领域，中国财政分权模式的研究者不在少数，过去近40年间，中国形成了两种财政分权模式。
一种是1978年中国政府开始实施改革开放政策，为了扩大地方和国有企业的经营管理自主权，紧接着启动了一场财政分权化改革，即形成了财政包干制分权模式。在这种分权模式下，地方政府与中央政府签订财政包干合同，根据合同规定的分配方案，地方政府向中央完成上缴任务，超收部分或支出结余归地方自主支配，完不成上缴任务或支出超额则由地方自求平衡。尽管财政包干合同并不稳定，但研究表明，财政包干制分权模式下的地方政府具有很强的财政激励去推动地区经济发展，从而造就了这段时期中国的高速经济增长。
另一种是分税制分权模式，两种分权模式以上世纪90年代中期为界，1994年分税制改革重新确立了央地财权划分机制，初步形成与现代市场经济相适应的财政体制。这种模式的特点是财权层层集中，事权层层下放，同时借助转移支付解决地方财政失衡。受这些特点影响，从理论上分析，地方政府推动经济增长的动力应该呈现出下降趋势，如今看来，事实却证明了从上世纪90年代中后期开始，地方政府推动地区经济增长的积极性很高。
在财政分权理论框架中，政治利益构成了地方政府的根本利益，财政分权模式决定了地方政府实现其根本利益的手段和途径。在很长一段时期里，对地方政府而言，政治利益是以GDP的增长为目标，而两种不同的分权模式决定了地方收支行为模式的不同，也就意味着政府与市场关系的不同。
财政包干制分权模式过度下放财权，地方政府倾向于采取通过压低企业税负，提供各种税收优惠政策吸引企业。从这个角度来说，财政包干制总体上不利于经济增长，同时有可能加剧宏观经济波动。原因在于，在低税负的激励下，企业往往会产生投资冲动进而导致投资过度，如果政府对其进行监管，则会导致经济下滑，从而形成宏观经济波动。另一方面，低税负使得财政收入持续下滑，特别是影响到中央财政收入规模后不利于其进行宏观调控，在这种状态下的中央财政往往不得不选择被动的财政政策。而中央通过地方上解获取收入的分权模式从政治经济学角度分析一定是不可持续的。
于是就有了1994年的分税制分权模式。总体来看，这项财政分权改革在很长一段时间内对经济增长发挥着促进作用。然而，学术界有观点认为，分税制是一次集权因素与分权因素相结合的改革，表现为预算内财政体系具有集权化特征，但预算外财政的运行却是高度分权化，而且，随着时间的推移，预算内的集权化进一步推动了预算外分权因素的增强，即存在着集权下的分权体系。
这种分权模式带来的扭曲性日渐突出，特别是2002年的所得税分享制度改革进一步加剧了纵向财政失衡带来的扭曲性影响。主要表现在一方面地方政府支出规模出现过度膨胀，另一方面是支出结构扭曲，更加依赖于基础设施投资，地方政府这种收支行为引发了各界对中国经济增长模式及其可持续性的关注。
有业内人士分析，引发关注持续发酵的原因还有如今中国经济发展中的两个特征性表现：第一，中国经济的短期增长特点明显，表现为经济增长主要由投资驱动，尤其是政府投资，但投资效率却难有改善甚至出现了下降，由此拖累了经济增长质量与效率的改善，引发了部分学者对中国经济的可持续性和长期经济增长的担忧。第二，在中国经济高速增长的同时出现了出现了社会事业与经济增长脱节的增长失衡现象，突出表现为地方政府提供的公共服务不足、效率低下，由此也引发了社会公众的不满、社会不和谐等问题，制约了中国经济长期增长的潜力。
分权变成了分税
在周天勇看来，财政分权确切地说应该是分税，因为税权本身都在中央。
对于前文已经提到的，在分税制财政分权模式下造成的纵向财政失衡带来的扭曲性影响，周天勇向记者算了一笔账。
2014年全国一般公共预算收入140349.74亿元，如果考虑全国政府性基金收入54093.38亿元、全国国有资本经营预算收入2023.44亿元及全国社会保险基金收入39186.46亿元，同时为避免重复计算，扣除社会保险基金财政补贴收入8446.35亿元，由此可以计算得出2014年我国全口径财政预算收入为22.7万亿元。
“如果按照窄口径计算，根据财政部公布的数据，一般公共财政中的税收收入是119158亿元，在这部分收入里，中央确实拿走了大头，约占65%左右，35%-40%在地方。可是如果按照宽口径计算，把土地出让金、社会保险基金和各种收费这3项对收入影响较大的收入计算进来，根据财政部公布的数据，2014年全国土地出让收入约4.2万亿元，全国社会保险基金收入约3.9万亿元，这两部分收入约为8万亿，几乎都留给了地方，加上地方政府各项收费收入，经我测算这个数值约3.2万亿，再加上35%-40%的税收分成，最终地方的实际财力约为15万亿，这在22.7万亿全国全口径财政收入中约占60%-65%。这么看起来，这个比例并不低。”
“现在诟病中央集中度高，其实是指中央在税收上集中的多，这样的税制是不合理的。财政分权的核心是解决好中央和地方政府间财政关系，约束中央从地方分税过多的随意性，财政分权不是中央的权多，而是税收里中央的权多。当地方政府无法从正规渠道获得合理收入时，就是在逼着地方走歪道，问题的根源在分税制财政分权模式上。分税的比例不够科学，应当是分税种而不是分共享税的比例。税种的立法权可以考虑统一给中央，防止地方乱征税，但是给地方适当的调整税率的权力，比如房产税和消费税的税率权可以考虑给地方。在分税种方面，比如个人所得税，考虑由中央和地方各自征收。”周天勇说。
像周天勇这样抱持着“中央在税收上集中过多”观点者不在少数，特别是他们还认为“营改增”更是加剧了地方税体系的空虚”，未来地方税体系建设靠什么？目前多方认为，消费税和房地产税极有可能作为弥补。如今，随着房地产税改革渐行渐近，很多学者呼吁居民第一套住宅不征税，可以向工厂、商业、旅游和金融等地产开征房地产税。
土地出让70年钱一年收来一年花掉，是一种不可持续，有巨大隐患的体制。周天勇说：“房产税未来的设计方向是留给地方。”
他进一步解释，一般来说，现代意义上的国家，在收入方面，中央收入基本占全部收入的50%-55%，省级财政相对较少，占10%-15%，县级财政占比大概是30%-35%。在支出方面，转移支付是由中央直接划拨到县级，在转移支付比例及环节上与我国层层下拨、逐级减弱是十分不同的。
分权分什么？
如果说财政承包制是一种极端的分权模式，客观地说，分税制目前也出现了这种倾向，需要进行及时的调整，避免过分依赖转移支付来解决分权不当的问题。
除了建议考虑借鉴国外的收入划分比例外，在周天勇看来，财政分权的核心既然是政府间财政关系，那么未来改革的方向也应重点从此处入手。
首先，他依然坚持呼吁提倡了多年的将现行政府政府层级改为中央、省和县三级，并且相应的一级政府、一级税收、一级支出责任、一级举债权。“我们没有那么多税种可以设计实现让五级政府存在，大的税种中央拿走了，小的税种留给地方几级政府分，这是逼着地方政府卖地、乱收费，造成了一系列社会矛盾。而且五级政府的审批、监督等等的周期太长、环节太多，不仅影响经济发展，效率、层级和规模都消耗着财政资源。从现代财政税收体制的建设来看，也一定要推进省直管县和乡财县管，划小省级区域。而且从国外经验看，三级政府层级中，两头强中间弱的政治架构相对比较稳定。”周天勇说。
其次，财政供养人员太多，一定要把这方面的人数和支出控制住。“我测算了一下，在1978年，行政事业在职人员有1964万人，当时全国退休人员比例很低，财政支付退休工资的职工大约是137万人，两项相加得出财政供养人员是2100万人。但是现在行政事业在职人员有4000万人，退休人员2000万人，再加上财政支付外包劳务人员等约1500万人，最终得出财政供养人员为7500万人，并且现在有些地方还有扩大化的趋势。假设这些人每人每年工资和社保按照最低标准5万计算，那么财政每年在这方面的支出是37500亿元。”
“目前中国政府各部门，包括一些有授权的行政性事业单位，有税收形成的政府支出供养的机构，如信访局等；有允许去收费交到财政再由财政下拨满足经费的机构，如工商、质检、城管等；有吃财政拨款和收支两条线饭相结合的机构，如交警等等；还有一大部分没有进入行政事业编制，由收支两条线和自收自支供养的一些非编制机构和人员，如政府临时性的某某办公室和大量协管员等。没有任何国家的财政供养人员是可以自己收钱来养自己，如果这个问题不解决，费是无法降下来的。需要编制、预算和人员联合控制，用预算和编制控制人，最后还是落在预算上。此外，我们需要尽快立法将其控制住，在我看来，依法清费比税收法定更重要。”
第三，中央和地方的财权和支出责任亟待划分清楚。“过去不是没有划清楚，而是没有划，我认为，像安全、外交、军队、社保这些事关国家安定统一的事权首先需要明确一定要由中央管起来，特别是社保，这既是中央的钱，也是个政治问题。”
最后，也是周天勇曾多次呼吁过的，建议将建设预算从一般性预算中独立出来。“如果建设预算不独立出来，比如一个县，今年没有建设项目，钱会多得花不完，而一旦需要实施大桥、公路等建设项目，则会出现建设预算去挤每年都要正常支出的一般性预算的情况。所以这些项目要集中汇总成为单独的建设预算，向人大报告，经人大批准，其中大型的建设性预算要用发债来解决。另外，在很多现代财政体制的国家，一般性预算里有一块还本付息，各国和地区根据自身情况设定的比例不同，比如有的国家规定还本付息的比例不能超过一般性预算的10%，这是限制地方债务扩展的很好机制。”
未来向何处走
分析人士认为，现行的财政分权模式使地方政府在预算内自主权受到限制和削弱，此时地方政府选择大肆扩张预算外收入的动机就越强，获得的预算外收入也越丰裕，这些资金就更大程度地用于投资，最终的结果是进一步加剧投资驱动的短期增长现象。而在公共服务的提供方面，中央大规模的财政转移支付出现了资源误配的现象，结果造成虽然财政投入很多但是依然没有满足民众的需求，进而引发民众对政府公共服务工作的满意度提升缓慢，产生社会不和谐甚至不稳定因素。那么当前的财政分权模式启示着我国的财政政策转型和财政体制改革应该走向哪里？
目前我们得到的建议普遍认为首先应该控制支出规模，同时实施针对中小企业的减税政策，促进企业创新和进步，以激发市场活力，而不是实施全面的减税，我国目前不具备全面减税的条件。其次在基础设施投资方面做到规模不增，关键是调整投向，到目前基础设施依然比较薄弱的农村和落后地区。在投融资模式方面，一定要改变单纯依靠财政投入的方式。第三是教育、医疗、社保支出的增长要适度。
如何实现这样的模式，确立中央和地方都认可并能够接受的最优、可持续的分权模式？
第一要适当的下放财权，上移事权，控制财政转移支付规模，形成收支责任更为匹配的分权格局。
具体而言，事权划分在总体集权的形势下，一方面要制定地方基本公共服务水平的全国最低标准，减少对地方政府财政支出具体用途的过多限定，实现事权和支出责任相匹配。另一方面，将基础教育和公共医疗卫生等社会性支出责任适当上移，提高社会保障的统筹层级，逐步实现由省级和中央政府统筹。
财权划分则是在总体分权的形势下，处理好两个待商榷的问题。一是土地出让金要不要纳入分权范畴？如果仔细研究我国的分税制改革，预算外收入实际上不存在分成的问题，土地出让金现在归地方政府，如果分成，地方政府更加缺钱，如果不分成，地方政府的行为得不到有效控制。另一个待商榷的是地方举债权的问题，这个问题错综复杂。表现在一方面，在地方财权不够的情况下赋予其举债权，就将面临着地方政府用什么还债的问题。表现之二，赋予地方政府举债权是为了让地方债务公开透明，得到阳光监管，依赖的是债券市场，但是我国的债券市场自身存在问题，短期来看尚且不能真正承担起这个职责。表现之三，地方债是逐渐累积的过程，而这个过程可能并不与政府换届周期同步，债务危机爆发责任难以追究。表现之四，尽管有很多地方，特别是省级政府表态，地市出现债务问题坚决不予救助，但是如果放任不管，则会面临着巨大的政治风险。这一系列问题如何在实践中得到具体落实？皆需深思熟虑。
对于中央财政转移支付，应该控制规模，优化结构和资金分配方法。一方面要控制转移支付总体规模，另一方面要取消税收返还，将资金全部用于均衡性转移支付。
与此同时，相关人士提醒，要警惕财政体制改革中的两种不良倾向。一种是过分依赖财政体制改革。另外一个倾向是为改革而改革，在某些财政体制改革先决条件和基础不具备的情况下，强推改革可能收效甚微甚至适得其反。这时可以考虑先缓一缓，等条件具备后就顺理成章了，收效也会很明显。
财政分权模式会抑制还是加剧腐败？目前对这个问题的探讨呈分化趋势，财政分权既可能会加剧腐败，也可能会抑制腐败。持抑制观点的一方认为，财政分权影响地方政府竞争会更加激烈，从而自动约束地方官员的腐败行为。但是另一方面，财政分权使得地方政府有更多的寻租机会，也更容易被利益集团“俘获”。
周天勇对这个问题的回答是，现在有种观点建议应该把地方的财权和事权上收，集中到中央，这种做法不可行。中央收上来再转移支付给地方，不仅效率更低，管理成本更高，地方还要“跑部钱进”，中央部门会更加腐败，地方会更加乱收费。
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