熊园专访：增量政策应“对症下药” 、精准发力|疫情_新浪财经

“当前中国经济下行压力大已是共识，但是新冠肺炎疫情之外，本质上还是内需不足、信心不足。”

“若全年达到5.5%左右的GDP增速（实际难度大），需相关政策更大力度放松，尤其是松地产、扩基建、促消费等。”

“增量货币政策有5大发力方向，包括：可适时再降准降息等。”

“财政政策的空间可进一步打开，包括：在支持消费方面，可进一步减税和‘发钱’；发行特别国债仍有必要，操作上也完全可行。”

“稳增长必须稳地产，各地房地产政策需要进一步实质性优化。”

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自4月29日中共中央政治局会议提出“要抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度，把握好目标导向下政策的提前量和冗余度”以来，稳经济的一揽子政策密集出台，推动经济回归正常轨道的政策“含金量”不断凸显。

那么，增量政策工具在落地过程中，要克服哪些制约因素，又将在哪些领域重点发力？带着这些问题，本刊记者专访了国盛证券首席经济学家熊园。

增量政策工具更注重结构性发力

记者：5月中旬以来，财政部、审计署、国家税务总局、国家发展和改革委纷纷发声，提出抓紧谋划增量政策工具。您认为，增量政策工具为何在当前受到如此重视？增量政策能简单地理解为进一步扩张的经济政策吗？

熊园：我倾向于认为，增量政策工具在当前受到如此重视，主因在于3月以来我国经济形势更加严峻，经济下行压力明显增大。

一方面，国内外环境较为严峻。4月29日召开的中共中央政治局会议指出，“新冠肺炎疫情和乌克兰危机导致风险挑战增多，我国经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，稳增长、稳就业、稳物价面临新的挑战”。5月25日，国务院召开的全国稳住经济大盘电视电话会议进一步指出，“3月份尤其是4月份以来，一些经济指标明显走低，困难在某些方面和一定程度上比2020年疫情严重冲击时还大”。

另一方面，当前中国经济下行压力大已是共识，但是新冠肺炎疫情之外，本质上还是内需不足、信心不足。这里列举几个代表性的数据：

4月新增人民币贷款和新增社融遭遇“滑铁卢”，均较2021年同期“腰斩”。实体经济数据也是大幅下滑，4月社会消费品零售总额同比下降11.1%；

4月全国城镇调查失业率上升0.3个百分点至6.1%，创2020年3月以来新高，其中，16-24岁青年人的失业率大幅上升至18.2%，创有数据以来新高。

2022年1-4月，住宅销售额同比下降幅度超过30%，住户贷款与居民中长期贷款出现2次负增长，4月负增长600多亿元，这显然不是新冠肺炎疫情这一因素就能全部解释的。

同时，根据中国人民银行调查数据，自2021年第一季度以来，我国居民储蓄占比就几乎一路走高，而投资意愿、消费意愿则是持续下滑。

这些数据背后，固然有新冠肺炎疫情之下消费场景受限的因素，但是居民收入预期变弱、消费信心不足可能是更为重要的原因。

那么，应该如何看待增量政策工具呢？

其的确在某种程度上可以简单理解为进一步扩张的经济政策。但需要指出的是，鉴于当前我国面对的困境不单是经济下行压力，也需要控疫情、保就业、保市场主体、保民生，因此经济更多依靠的是结构性政策工具，需要“对症下药”、精准发力。因此，严格来说，增量政策并不等同于扩张性政策。

比如，5月下旬，国务院提出了稳住经济的一揽子政策措施，包括加大政府采购支持中小企业力度、扩大实施社保费缓缴、对特定群体实施延期还本付息、推动阶段性减免市场主体房屋租金等，这些政策都不属于扩张性政策的范畴，而是一种结构性的政策工具。

克服增量政策的制约因素

记者：您认为，增量政策在落地实施过程中，要克服哪些约束和短板因素？

熊园：客观来看，自2021年底中央经济工作会议召开以来，面对需求收缩、供给冲击、预期转弱的“三重压力”，政策其实已经很“给力”了，包括稳预期、稳信心、宽财政、保就业、松地产、扩基建、促消费、稳外贸等一系列组合拳，也包括对“共同富裕、资本、初级产品保供、防风险”等几大热点焦点予以纠偏。在此基础上，高层会议反复强调各方要“主动担责、积极作为、狠抓落实”。

归因看，增量政策工具当前主要受四方面因素约束。

首先，最为关键的无疑是3月以来新冠肺炎疫情的干扰，当然2022年5月下旬以来，在抗击新冠肺炎疫情方面，我国已经取得了来之不易的成就，令人鼓舞。

其次，部分政策的核心约束是“未放开、难放开”。比如近几个月有100多个城市在房地产政策方面频吹暖风，但房地产市场并未实质回暖。从放松手段来看，多为三四线城市放松公积金贷款条件、提供购房补贴和贷款贴息，而制约一二线城市购房需求释放的限购、限售、限贷等政策难以松动，当然这是基于“房住不炒”的大前提。

再次，政策执行进度一定程度上也受到地方政府财政纪律的束缚。

最后，新冠肺炎疫情反复加大了地方财政支出压力，再叠加房地产景气严重下滑、土地成交缩水、地方财政收支矛盾加剧等因素，基层稳增长的资金缺口可能变大，也就是说，有些地方政府可能“有心无力”。

因此，要保证增量政策的落地实施，必须尽可能克服这些约束条件，克服这些短板。具体来看，可以从以下几个角度着手。

其一，更好实现防疫情与稳增长的平衡，比如进一步推广常态化核酸，扎实推复工、稳产业链、稳供应链。

其二，稳增长的核心抓手要有更大力度的放松。根据我们测算，基于北京、上海等地疫情实际演化趋势，预计第二季度经济实际增速应会在0-3%。若全年达到5.5%左右的GDP增速，需相关政策有更大力度的放松，尤其是松地产、扩基建、促消费等。

其三，地方政府的考核与问责可灵活松绑，比如贵州等省出台了隐性债务展期与重组、增加隐债置换额度、对政信类业务进行阶段性延本延息等政策，这样的做法值得借鉴。

其四，以较大力度补充资金缺口，包括对地方政府融资“开正门”、允许合规的城投融资。比如，4月18日和5月16日，人民银行和银保监会均指出“依法依规支持城投公司合理融资”。

货币政策要灵活精准

记者：我们看到，近期正在或计划推出的货币政策工具比较丰富，叠加4月份的降准，货币政策在持续发力。您认为，下一步增量货币政策工具应重点支持哪些领域？

熊园：增量货币政策持续发力，其实就是设置直达机制，不断提高货币政策的灵活精准性。比如自2022年1月1日起，我国实施普惠小微企业贷款延期支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划两项直达工具接续转换、近期出台或即将出台的科技创新再贷款、普惠养老再贷款、支持交通物流领域贷款等，这些货币政策工具都意味着让资金能更好流向需要的地方，这也是货币政策的最大优势。

往后看，下一步增量货币政策工具有如下几个发力方向：

其一，进一步降低企业融资成本，继续推动实际贷款利率稳中有降，包括适时再降准降息等。

其二，加大普惠小微贷款支持力度，5月下旬，根据国务院最新部署，已将普惠小微贷款支持工具的资金支持比例由1%提高至2%。

其三，继续对困难群体贷款实施延期还本付息政策，尤其是涉及中小微企业和个体工商户的贷款、受新冠肺炎疫情影响的个人住房与消费贷款等。

其四，加大对稳物流、稳产业链、稳供应链的金融支持力度，包括对承担新冠肺炎疫情防控和应急运输任务较重的运输物流企业开辟“绿色通道”，优化信贷审批流程；加大对航空公司和机场的信贷支持力度等。

其五，加大对批发零售、文化旅游等接触型服务业的金融支持力度，包括灵活授信、增加信贷额度等。

进一步打开积极财政政策空间

记者：财政政策在特殊时期对经济民生的托底作用更为显著。您认为，面对当前内需疲弱的状况，在相关领域，我们可以期待财政政策的空间将如何进一步打开？

熊园：首先，也是最为关键的是，要进一步加快财政支出进度。2021年我国财政支出进度偏慢。《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》明确要求，督促指导地方加快预算执行进度，尽快分解下达资金，及时做好资金拨付工作，尽快下达转移支付预算，加快本级支出进度；加大盘活存量资金力度，对结余资金和连续两年未用完的结转资金按规定收回统筹使用等。

其次，在支持基建方面，主要是用好用活专项债。截至5月底，我国已累计发行新增专项债券近2万亿元。按财政部最新要求，要确保今年新增专项债在6月底前基本发行完毕，并力争在8月底前基本使用完毕。从近几年经验来看，后续可适度拓宽专项债的使用范围。《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》也要求，在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等九大领域基础上，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入专项债支持范围。

再次，在支持消费方面，可进一步减税和“发钱”。减税方面，当下就是落实好增值税留抵退税政策，尤其是针对批发和零售业、住宿和餐饮业以及居民服务、修理和其他服务业等接触性行业。在“发钱”方面，主要就是更大力度地发放消费券和汽车补贴。据我们统计，5月以来，已有至少30多个城市发放消费券，总额超40亿元，这些消费券既有满减券、立减券等传统形式，也有数字人民币等新形式，主要覆盖零售、餐饮、汽车、家电、电商、文旅等行业。与此同时，也有十多个城市出台了刺激汽车消费的政策。

最后，发行特别国债仍有必要，操作上也完全可行。在必要性方面，其一，受奥密克戎病毒传播快、防控难度大的影响，财政收支压力短期内难以缓解，常态化核酸等防疫支出压力也会大增；其二，近几个月来房地产市场持续降温，土地财政收入大降；其三，年内有近万亿元的特别国债到期。在操作性方面，由于特别国债不计入财政赤字，经人大常委会审议通过即可，发行时间也比较灵活，因此较易操作。

房地产政策需要实质性优化

记者：房地产政策历来受到市场的高度关注。中共中央政治局会议提出的“支持各地从当地实际出发完善房地产政策，支持刚性和改善性住房需求”将是房地产政策的发力方向。您认为，未来各地应如何“因城施策”，进一步优化房地产政策？

熊园：如前所述，2022年初至今，虽然已有超过200个城市的房地产政策有所松动，但地产景气度未见回暖，集中表现为房地产销售已经连续多月大幅下滑，居民房贷更是在2月和4月出现罕见的负增长。同时，土地成交情况也不容乐观。

由于房地产是我国支柱性产业，根据支出法来看，2018-2020年数据显示，地产资本形成、居民居住消费分别占GDP的8.7%、9.2%左右，房地产占GDP比重为18%左右。若将土地财政、家居用品消费（占比分别约4.2%、2.3%）也计入，房地产链条占GDP比重将接近25%。因此，稳增长必须稳地产，也指向各地房地产政策需要进一步实质性优化。

从政策空间来看，梳理目前我国一二三线重点城市的地产限制措施，有两大特征。一是一二线城市限购限售政策放松空间大：当前一线城市普遍限购限售，31个二线城市中，也有25个城市在限购限售，而三线及以下城市多数不限购限售。二是全国房贷利率和首付比仍较高。目前，5年期LPR降低15个基点，在此基础上，房贷利率下限将进一步下降至4.25%，这是对全国房贷利率偏高的一种政策调整。

此外，从商品房销售面积占比来看，一二线城市占比为30%左右，三线及以下城市占比为70%左右，是地产销售的主体。据此，可以采取“一二线城市放松限购限售限贷+三四线及以下城市的房贷利率、首付比下调”的政策组合拳。

从实际需求来看，地产需求可分为刚性需求、改善性需求、投资性需求，但实际上这些需求难以严格区分，如很多购房者可能既有改善性需求，也有投资性需求。我们测算发现，我国居民的投资需求、刚性需求、改善需求占比可能接近4∶4∶2。鉴于“房住不炒”仍是主基调，当前应充分释放居民住房的刚性需求和改善性需求。

从供给端来看，放松供给端约束、在某种程度上“呵护”开发商也至关重要。比如，近期上海下调了土拍封存监管资金比例，南京、扬州等城市优化了预售资金监管和土地出让政策等，这些政策都是在供给端所做的努力。

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