李庚南：比名称规范更重要的是行为监管

　　文/意见领袖专栏作家 李庚南

　　日前，为严格落实《中华人民共和国商业银行法》等法律法规要求，进一步规范“银行”字样使用，银保监会会同国家互联网信息办公室、工业和信息化部、市场监管总局制定了《关于规范“银行”字样使用有关事项的通知》（下称《通知》）。《通知》明确：未经银保监会及其派出机构批准，任何法人、非法人组织不得在名称中使用“银行”字样，并明确了不得在名称中使用“银行”字样的集中情形。

　　这一《通知》的出台看似来得有些突兀：还有人敢开“山寨”银行么？从有关部门对《通知》出台背景的解读看，的确是因为近年来市场上频繁出现企事业单位、个人甚至政府部门违法使用“银行”字样的情况，对“银行”字样的滥用已经到监管部门不得不出手的时候。

　　违法使用“银行”字样的表现形式有哪些？

　　按照《商业银行法》，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样的规定。尽管《商业银行法》对“银行”的专属性有明确的规定，但现实中，违法滥用“银行”字样的行为林林总总，其行为动机、表现形式与危害程度也各异。总体看，大致可分为以下三类：

　　一是货真价实的“山寨银行”。即真正意义上的假银行，其实质属于非法金融机构或非法从事金融业务。近年来，山寨“银行”的案例并不鲜见。一些不法分子因为贪慕银行的“躺赚”而利令智昏、铤而走险，擅自挂上银行的招牌骗取百姓的钱财。如：2014年9月被银监会取缔的“钱塘银行（筹）”；2015年1月被警方查封的“南京盟信农村经济信息专业合作社”；2015年7月山东临沂兰陵县兰陵镇出现的一家能以假乱真的“中国建设银行”；2021年7月上海银保监局和深圳银保监局分别取缔的“红旗银行上海分行”和“红旗银行深圳代表处”；2022年5月广东银保监局曝光的“中国平原银行”。这些“山寨”版的“银行”要么公开“挂牌”营业，要么在各种微博、微信公众号、自媒体等网络平台上违法使用“银行”字样，借助网站、微信公众号等渠道兜揽金融产品。

　　二是仿冒银行的涉诈金融APP。最常见的就是打着银行旗号的钓鱼网站。一些不法分子通过钓鱼网站，窃取金融消费者的银行卡密码等信息，使消费者蒙受巨大财产损失。一些不法分子假冒银行APP，以“低利息”、“秒到账”、“要求低”等为诱饵，诱导受害者点击虚假链接。除了仿冒银行APP外，还存在仿冒消费金融公司等其他金融平台的涉诈APP。据工信部反诈专班公布的一批涉诈高风险App，涉诈类App主要包括仿冒银行类、仿冒金融平台类、虚假贷款类三大类。诈骗分子通过建立仿冒商业银行及其他金融机构平台，推出大量“李鬼”式App，以“小额返利”等诱导网民进行访问下载，实施金融诈骗。甚至也有一些非法份子直接推出一些虚假贷款类App。由于涉诈App成本极低，令人防不胜防；而且打假成本也较高，监管部门打而难尽。

　　三是似是而非的“山寨”银行。实为滥用、借用“银行”招牌搞噱头的各种营销行为、宣传行为。有的地方政府为博眼球，在推广公共项目平台时违法使用“银行”字样，并通过公开挂牌、媒体报道等形式进行宣传；有的在公开印发的工作方案等文件中不规范使用“银行”字样；有的甚至在营业场所显著位置使用“银行”字样标识等。如此前一些地方大肆宣传“两山银行”“粮食银行”“森林生态银行”等以“银行”命名的相关生态资源经营发展平台，即属于此类。实际上，“两山银行”“粮食银行”“森林生态银行”只不过是一种经营模式，与银行根本就没关系。这些贴上“银行”标签的平台，本是地方政府在推动生态资源发展中的值得推广复制的经验做法，只是宣传的方式剑走偏锋了。实际上，这些模式往往契合国家发展新战略，具有积极的推广意义，因此对于此类滥用“银行”字样的行为，监管部门显然表现较为慎重，在处置上也有别于前二类。

　　从《通知》出台的本意看，个人认为其立足点是规范，规范的重点则是滥用“银行”招牌搞噱头的各种营销、宣传行为。至于真正意义上的假银行，以及各种仿冒银行的涉诈App，因其属于非法金融机构、非法从事金融业务性质，显然并不在规范层面，而是需要依法严厉查处、坚决取缔的问题。

　　规范“银行”名称使用有多重要？

　　或许有人认为，使用“两山银行”“粮食银行”不过是一种比较形象的表述方式，因为这些名称代表的实体背后所从事的业务与金融业务根本就不相干，对此规范似有小题大做之嫌。

　　其实不然！虽然从实质上，“两山银行”“粮食银行”类的滥用“银行”字样行为对金融秩序未必直接产生有实质性危害；但“银行”二字被滥用的结果，会模糊公众的认知，甚至形成误导。如果听任这种滥用“银行”名称的行为盛行，势必产生不良的溢出效应，轻则是误导公众，重则是构筑金融陷阱，使老百姓的财产蒙受损失。客观上，违法使用“银行”字样将淡化使用“银行”名称的监管严肃性，产生不良示范效应，助长不法之徒开办假银行、仿冒银行的侥幸心理。久而久之，对“银行”二字失去应有的敬畏，甚至会向“保险”“证券”等领域蔓延。这也将为一些非法金融机构创造寄生的土壤。因此，对滥用“银行”名称的现象进行整肃刻不容缓。

　　某爱装牛角尖的网民提出：“甘肃白银行为艺术学校”，可以吗？使用某某贸易商行某某地区分行，可以吗？这就涉及“银行”名称规范的细节问题和实操问题。

　　溯及以往，恰恰是因为《商业银行法》在使用“银行”字样的主体范围、名称的外延等方面尚缺乏清晰界定，对“银行”字样的理解过于机械，导致上述疑问的出现，导致各种滥用、冒用、仿冒“银行”的现象频频出现。为此，《通知》明确了使用“银行”字样的主体范围，即在名称中使用“银行”字样须经银保监会及其派出机构审查批准，《商业银行法》中的“任何单位”包括法人与非法人组织，并对自然人以营利性为目的或者以可能为公众误导的方式使用进行规范。同时，明确了“名称”含义，包括：法人、非法人组织名称的全称、简称；商标名称；产品、业务和服务名称；互联网网站名称、互联网用户账号名称、移动互联网应用程序（APP）名称，并规定了兜底条款。为避免片面、狭隘地理解对“银行”字样使用的规范性，《通知》还将“银行”名称的外延做了进一步拓展和明确。第八条明确规定，违法违规使用“总行”“分行”“支行”“农商行”“城商行”“农村信用社”“城市信用社”“储蓄所”“资金互助社”等字样，仿冒银行机构营业场所装潢、网站外观、移动互联网应用程序外观和标志等情形，参照本通知要求进行整改。

　　毋庸置疑，加强“银行”名称使用的规范，无疑将有助于增强监管的严肃性，增强市场对“银行”、对金融的敬畏之心，消除因滥用“银行”名称可能形成的各种负面溢出效应和示范效应，也将令各种“山寨银行”无处可遁。试想，如果连明面上的滥用“银行”行为都管不住，则遑论其他了！

　　行为监管何以比名称规范更为重要？

　　但值得反思的是，如果局限于从名称上去判断、去发现、去监测“假银行”，则会让我们的监管陷入捉迷藏的困惑之中。毕竟，货真价实的“山寨银行”只要一冒头就会受到监管部门的严厉打击和取缔，其危害能够得到及时的消除。但除了“假银行”，还会有“假信用社”“保险”“假租赁”“假典当”等层出不穷的虚假金融机构出现；还有一些更具隐蔽性的、打“擦边球”的金融行为。一些机构虽然在名称中未用“银行”字样，但实际上却在从事银行类金融业务，其危害远甚于各种鲁莽的“山寨银行”，给老百姓、投资人带来的危害更大、持续时间更持久、波及范围更广。而且，依托互联网，其隐蔽性之、迷惑性往往更强，绝非靠名称的合规性可以识别。

　　可见，名称的规范仅是监管的基础。更为重要的是，要穿透“银行”的行头，识别其背后的实质，即要加强行为监管。这不仅是杜绝“假银行”出现的治本之策，也是真正践行“凡从事金融均需持牌，均需纳入监管”理念使然。

　　假银行，无疑是利令智昏下的飞蛾扑火；而滥用“银行”二字，则更多表现为一些部门、一些群体金融法律意识的淡薄，金融常识的欠缺。前者的根治，在于加强行为监管；后者的医治则在于宣传与协调。因此，监管层面，要在提升监管科技水平同时，强化行为监管。运用监管科技实施穿透式的行为监管，将各种伪银行、伪金融绳之以法。关键则是按照行为监管理念与模式，厘清各种金融APP监管的边界，识别金融科技创新背后林林总总的业态属性，避免监管的空白。通过穿透式监管，从规范APP注册登记入手，对其背后平台的合法合规性进行延伸监管。另一方面，要通过风险提示、金融风险教育，提高消费者的金融健康水平。银行要充分履行好告知义务。

　　(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)