12月23日至24日，全国财政工作会议（以下简称“会议”）在北京召开。会议总结2024年财政工作，研究部署2025年财政重点工作。12月9日，中央政治局会议首次提出“加强超常规逆周期调节”，随后召开的中央经济工作会议进一步给出具体安排。财政政策方面，中央经济工作会议提出明年要“实施更加积极的财政政策”。从“积极”到“更加积极”预示着明年的财政政策力度将会明显加力，而如何落实“更加积极”成为2025年财政政策的重点。此次会议从五个方面对于如何实施积极的财政政策给出具体阐释。
一、提高财政赤字率，加大支出强度、加快支出进度。
近年来，在实施逆周期调节过程中，党中央多次强调积极的财政政策要保持一定强度。财政赤字反映了财政扩张的强度，适度的财政赤字水平有利于提高财政政策的灵活性，增强经济发展动能。2020年，我国财政赤字率按3.6%以上安排，这是我国财政赤字率首次突破3%；2023年，我国最终财政赤字率首次提高至3.8%；2024年财政赤字率按3%安排，安排财政赤字4.06万亿元。财政政策的扩张力度对于实现经济稳定增长发挥着重要作用。按照此次会议具体部署，2025年财政总体支出规模有望进一步增加，财政赤字率或将按4%左右安排，支出节奏也将靠前发力，确保对经济持续回升向好形成有力支撑。
二、安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑。
2024年，不计入财政赤字的地方政府新增专项债额度和超长期特别国债发行规模分别为3.9万亿元和1万亿元。其中，不同于地方政府一般债券的资金用途，地方政府专项债券的资金主要用于有一定收益的公益性项目，其发行能够直接增加地方政府的可用资金。截至目前，2024年地方政府专项债已发行完毕，发行规模约4万亿元；资金主要投向产业园基础设施、交通运输基础设施、市政设施、生态保护、旧城改造等领域。超长期国债方面，在支持“两重”“两新”方面，用好超长期特别国债成为今年财政政策加力增效的重要抓手。从政策实施效果来看，地方政府专项债券的发行为地方的项目建设提供了有力支持，而超长期特别国债的发行在扩大有效投资规模、拉动消费增长等方面发挥效应显著。按照此次会议表述，2025年，预计地方政府专项债券将继续扩张，其投向领域和使用范围也将进一步扩大，有效拉动地方政府经济发展；预计超长期特别国债的发行规模也将以较大幅度放量，加力支撑“两重”与“两新”政策的扩容。
三、大力优化支出结构、强化精准投放，更加注重惠民生、促消费、增后劲。
以提振消费为重点扩大内需，财政支出的着力点需更多转向惠民生、促消费。增加对民生领域财政支出的强度，提高社会保障的厚度，减少人民群众消费的后顾之忧，将有利于提升消费意愿，实现扩大内需的目标。在财政支出的着力点上，不仅要求扩大规模，还应强调资金投向的精准到位，重点聚焦优化社会保障体系，以及对终端消费的直接拉动等方面。在优化社会保障体系方面，预计2025年，财政支出结构上将更加注重教育、医疗、养老等民生领域，适当提高退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金以及城乡居民医保财政补助标准等，在改善居民基本生活水平的同时，提升消费能力和意愿。在直接拉动终端消费方面，今年财政用于支持地方自主实施消费品以旧换新的超长期特别国债为1500亿元。截至12月13日，消费品以旧换新政策整体带动相关产品销售额超1万亿元。预计明年财政对终端消费的投入资金将进一步扩大，享受财政补贴的产品及服务也将明显扩围。
四、持续用力防范化解重点领域风险，促进财政平稳运行、可持续发展。
党的二十届三中全会指出，要统筹好发展和安全，落实好防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的各项举措。自9月底以来，财政政策逆周期调节加力显效，一揽子有针对性的增量政策举措精准发力、协同推进，在化解重点领域风险方面取得积极进展。在支持地方化解政府债务风险方面，预计随着10万亿元地方化债资源的陆续投入，地方政府债务风险将得以有效缓解，地方政府的融资能力也将有所恢复，进而为地方经济发展腾出更多资源，逐步实现“在发展中化债”。在支持推动房地产市场止跌回稳方面，在一揽子调控政策作用下，自10月以来房地产市场持续呈现积极变化态势。预计明年财政政策将继续着眼于供需两端，优化运用地方政府专项债券、税收政策、专项资金等财政工具，加力推动房地产行业回归平稳健康发展。此外，随着特别国债注资国有大行工作的启动，国有大行在风险抵御和信贷投放等方面能力将得到有效提升，能够更好地服务实体经济，当好金融稳定压舱石。
五、进一步增加对地方转移支付，增强地方财力，兜牢基层“三保”底线。
中央对地方的转移支付主要用于解决地区财政不平衡问题，推进地区间基本公共服务均等化，是政府实现调控目标的重要政策工具。根据财政部发表的《关于2024年中央对地方转移支付预算的说明》，保障和改善民生，依然是转移支付的重要着力点。此前在10月举行的国新办新闻发布会上，财政部部长蓝佛安表示，2024年中央财政安排对地方转移支付超10万亿元，更多资金用于补充地方财力，支持地方兜牢基层“三保”底线。展望2025年，中央将进一步提高对地方转移支付规模，强化基本民生财力保障，筑牢兜实基层“三保”底线。
（作者系大公国际研究院刘会）
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