大公国际：国有企业在引领新基建高质量发展中的优势和作用

　　摘要：随着技术创新的发展，新型基础设施建设（新基建）领域的内涵也处在不断演变的过程中，主要涵盖了当前我国现代化产业体系建设中的基础性、先导性和战略性产业，是当前扩大内需的重要投资方向，也是我国国民经济长期可持续发展的重要支撑。基础设施所具有的公共产品属性以及国有企业传统上在基建领域的资本、技术、经验和资源整合等方面的优势，决定了当前和未来一段时期国有企业主导新型基础设施领域投资的必然性。社会资本是新基建投资的重要补充，目前社会资本参与新基建还存在较多的壁垒，政策层面建议进一步强化社会资本参与新基建投资的机制和渠道设计，打通阻碍新基建的各种壁垒，形成国有企业主导并协同各类社会资本共同参与的新基建投资格局。

　　一、我国新基建的内涵仍处在不断丰富的过程中。目前普遍将新基建涵盖的内容大致划分为三大领域，即信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施。这些新基建领域涵盖了当前我国现代化产业体系建设中的基础性、先导性和战略性产业，是我国国民经济可持续发展的重要支撑和扩大内需的重要投资方向。

　　随着时间的推移，新基建的内涵处在一个不断丰富的过程。对新基建范围正式的政策界定，最早可追溯到2018年12月的中央经济工作会议，此次会议首次正式提出了新基建这一概念，即我国要“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。

　　2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，则对新型基础设施建设从战略布局上给出了明确界定，提出要“围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施”。

　　2022年12月份中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》，提出要“加大重点领域补短板力度，系统布局新型基础设施”。纲要的第十四条对新型基础设施投资的领域进行了更加明确的细化，即（1）加快建设信息基础设施：加快物联网、工业互联网、卫星互联网、千兆光网建设，构建全国一体化大数据中心体系，布局建设大数据中心国家枢纽节点，推动人工智能、云计算等广泛、深度应用，促进“云、网、端”资源要素相互融合、智能配置，等等；（2）全面发展融合基础设施：推动5G、人工智能、大数据等技术与交通物流、能源、生态环保、水利、应急、公共服务等深度融合，助力相关行业治理能力提升，等等；（3）前瞻布局创新基础设施：支持有条件的地方建设区域性创新高地，适度超前布局建设重大科技基础设施，优化提升国家产业创新中心、国家制造业创新中心、国家工程研究中心、国家技术创新中心等产业创新基础设施，强化共性基础技术供给，等等。

　　综上，目前普遍将新基建涵盖的内容大致划分为三大领域，即信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施，主要包括七大行业：5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网。这些新基建领域涵盖了当前我国现代化产业体系建设中的基础性、先导性和战略性产业，是我国国民经济长期可持续发展的重要支撑，也是当前扩大内需的重要投资方向。

　　二、新形势下扩大新基建是当前国际国内经济格局变化下的必然要求。第四次工业革命的到来，客观上要求树牢基础设施的底层支撑。当前，新基建是拉动我国内需增长的有效手段，对稳经济、促就业、实现宏观经济目标起着不可或缺的作用。同时，新基建也将助力我国企业在新一轮国际产业竞争中占得先机。

　　新型基础设施建设是畅通国内大循环、促进内需、稳定就业的重要手段。内需主导经济增长的模式是大国经济的特征之一，而内需市场需要完备的现代化基础设施的支撑。由于其可控性强的特点，建国以来基建投资在我国不同经济周期中都发挥着稳定增长和就业的重要作用，是我国宏观调控熨平经济周期性波动的有效手段。如2009年国家为应对全球金融危机，出台了一揽子的财政刺激措施，当年基建投资增速高达42%，基建投资总额占当年GDP的12.8%。此外，在防范2013年的欧债危机和2022年疫情冲击影响时，当年的基建也都不同程度发挥了稳增长、促就业的逆周期作用，成为稳住彼时经济大盘的关键。

　　新基建投资在目前形势下可以起到两方面的作用。一方面，一直以来基建投资就是拉动我国内需增长的重要手段，尤其是新型基础设施投资因其体量大、周期长，在未来若干年中无疑将成为拉动国内经济增长重要引擎之一。据BBVA Research统计，2021年七类新基建投资规模合计超过了2万亿元，且有逐年增长的趋势。另一方面，除了对经济直接的拉动作用外，新基建在国民经济中对其他产业的可持续发展具有决定性影响，从根本上保障了国内物流、通讯、数字管理等领域对于内需市场长期可持续发展的基础支撑。

　　新型基础设施建设也是我国参与国际市场竞争的战略要求。近年来，在地缘政治冲突日益加剧背景下，上世纪末开始的全球化趋势出现逆转，全球产业链重构趋势明显。与此同时，以数字化和人工智能为标志的第四次工业革命正向我们走来，科技创新以及以此为基础的新型基础设施将在很大程度上影响着一国的产业竞争力和发展后劲。当前，部分西方国家的新“冷战”思维有所抬头，并在经济、金融和科技等领域将我国视为主要战略竞争对手，对我国实行技术封锁，意图切断外部对我国的技术供给路径，延缓我国的技术创新和产业升级步伐。在这一特殊的国际环境下，新基建战略是现阶段我国应对外部环境挑战的重要举措。针对下一阶段国际竞争的热点行业和领域，国家有关部门对我国在5G、人工智能、数据中心、卫星互联网、工业互联网平台、物联网平台等新型基础设施领域的产业布局进行了战略规划和统筹。

　　三、当前我国新基建发展过程中也存在着一定的制约因素和问题。一是基建投资本身所具有的公共产品属性，往往导致市场化投资不足问题的出现，需要政府先期引导资本的投入，资本约束的问题日渐突出；二是新基建往往面临跨部门、跨环节和跨区域等统筹壁垒的制约。

　　基建的一个显著特征是其所具备的“公共产品”属性，即基建投资项目具有较强的社会效益外溢性（spillover effect），由于投资者无法独享项目投资的收益，因此从经济学意义上基础设施项目投资在单纯的市场机制下往往存在投资不足的情况，故而政府的引导不可或缺，这些先期资本的投入往往数额较大，给地方财政形成较大压力。新基建之“新”，是相对于传统基建在技术和业态上的差异，其实质上仍具有传统基建所具有的“公共属性”，这一特征也是全世界范围内基础设施投资往往在政府引导和规制下进行的原因之一。新基建相对于传统基建项目而言，所需融资额往往更加巨大，给各级政府和国有企业形成了一定的资本约束。

　　跨部门、跨环节和跨区域等统筹壁垒的存在，往往制约新基建项目的投资效益。新基建的另一个特征是广域性和技术复杂性等特点所带来的多部门参与，这一特点也导致新基建项目跨部门、跨区域协同的复杂性。例如，新基建在设施形态上包含5G基站、数据中心等硬件设施，也包含网络平台、操作系统等软件设施，既涉及数字基建布局，又涉及传统基建改造，这些软硬件设施往往分布在不同的部门和区域，导致整体统筹难度较大，因此往往形成新基建的“碎片化”倾向。又如，在新基建项目的跨环节统筹方面，与传统基建相比，新基建运维环节投入占比更高，但从以往传统基建的投资实践来看，行业内往往存在重视建设但不注重运营的现象，对项目运维机制、经费投入和政策扶持考虑不足，影响整体效益发挥。再如，在跨领域统筹方面，物联网、5G、云计算、人工智能、区块链、工业互联网等交叉融合深度不够，支撑复杂应用场景的能力还有所欠缺，轨道交通、智慧杆塔等设施建设对5G基站、物联终端等布局前期考虑不足，后期进场费用较高，等等，这些问题都制约了新基建项目的投资效益。

　　四、新基建投资领域国有企业在资本技术实力、基建实践经验和资源协同方面具备天然的优势。作为国家主要战略性产业的龙头和国家战略实施的载体，国有企业具有资本、技术和政策性优势，在跨地区、跨行业以及不同所有制企业之间的合作方面具有不可替代的优势。

　　从基础设施领域的性质来看，往往具有建设周期长、投资回报慢、投入资本大等特点。另一方面，基础设施投资尤其是新型基础设施投资领域的投资，往往关乎一个经济体长期发展的基础和后劲，项目建设往往具有较强的公共产品的外溢属性。这些特点决定了新型基础设施的投资建设，需要兼顾产业发展的战略布局、产业的关联性和可持续性等多重要素的综合考虑，故而在我国现阶段的政治经济框架下，必须由肩负经济效益、社会公益、产业安全等多重目标的国有企业来主导。此外，从我国产业历史发展的沿革路径上看，国有企业在基础设施投资领域也有着其他非国有经济体所不具备的独特优势：

　　国有企业具有资金和技术上的优势。当前，经过数轮国企改革后，剩下的国有企业大部分是各产业领域的龙头企业，资产体量、资金规模和技术人员储备都名列前茅。尤其是国有企业自身的定位上除了市场化目标外，都普遍承担着国家产业战略落地的重任，在企业资金方面有着明显的政策性优势。这些资本和技术优势是完成以资本和技术双重密集型为特征的新型基础设施建设的必要条件。

　　国有企业具有基建领域实践经验上的优势。建国以来，我国计划经济的特有体制以及基础设施自身的公共产品属性，决定了国有企业在建设国家和地方各类基础设施的主导地位。因此，虽然经历了数轮市场化改革，同其他所有制性质的企业相比，国有企业先天就更多具备了丰富的传统基础设施建设经验，例如在公路、铁路、机场、海运等传统交通基础设施领域，在大型船舶制造和港口建设等领域，在通讯基础设施领域，等等。进入数字经济以来，许多大型国有企业自身的大数据库和高端制造平台构建等都走在国内企业乃至全球的前列，这些条件为新格局下推进新型基建打下了坚实的基础。

　　国有企业具备资源协同整合方面的优势。作为国家主要战略性产业的龙头和国家战略实施的载体，各类国有企业具有资本、技术和政策性优势，在跨地区、跨行业以及不同所有制企业之间的合作方面具有不可替代的优势，可以有效满足新型基础设施建设投资的要求。很多新型基础设施投资往往以跨区域的经济带或集群进行规划，需要中央国企和地方国企的合作与协同，例如高铁智能化改造、5G网络的搭建等等，往往跨越多个省份，单凭一家企业是难以完成的。再如，智慧制造、物联网构建、智慧交通等基础设施的建设，需要交通、制造、通讯、信息处理等多个行业的协同，这些行业的龙头国企之间在国家产业发展战略统筹规划下便于协同开发。此外，国有企业同非国有企业协同发展，也是我国以国有经济为主导的多种所有制并存经济体制下国家战略的重要构成。尤其是经过几十年的改革发展，不少大型民营企业如阿里、腾讯、华为等，已成长为国内乃至世界上具有很强影响力的科技型企业，拥有第四次工业革命所必需的数字和通讯等技术。民营科技企业同样是新基建的推进主体，在一些关键技术领域有着不可替代的作用。从国有经济为主体的角度，国有企业和非国有企业之间的技术合作抑或是以产权优化和布局优化为标志的混合所有制改革，都为两者协同完成国家基础设施建设战略创造了机制基础。

　　五、在国有企业推进新基建高质量发展方面，建议在政府投资和国有企业主导的框架下，强化社会资本参与新基建投资的机制和渠道设计，形成新基建各类社会资本的投资合力。同时，强化跨部门和跨区域统筹，最大程度发挥新基建投资的产出效率。

　　虽然国有企业在新基建中的主导作用不可或缺，但由于相对于传统基建项目，新基建项目往往投融资的数额更为巨大，单单依靠国有资本往往面临较大的资本缺口。此外，由于疫情和房地产行业下行等因素的共同作用，各地方政府财政相对吃紧，对于新基建项目前期引导资本的投入也有一定的困难。在这些因素的作用下，新基建项目的实施客观上需要社会资本的广泛参与。

　　由于基础设施建设传统上属于国有资本和国有企业的领域，社会资本在参与建设方面往往面临较高的进入壁垒。同时，由于非国有经济主体在投资决策时主要考虑投资的经济收益，对投资过程中的抗风险能力往往也弱于国有企业，故在引导非国有资本参与新基建项目投资时应实行有针对性的机制设计和渠道设计。随着以混合所有制改革为标志的国有经济和非国有经济融合的加深，在新型基础设施产业领域国有企业和非国有企业的协作格局将成为未来我国现代化产业体系结构的一个缩影。从全球发展的趋势来看，未来若干年是全球分工体系、价值链、供应链重组重构的过程，也是全球治理体系改革和全球新的规则体系重建的过程。构建依托先进技术支撑的新基建体系，是构建我国现代产业体系的基础。围绕重点基础设施投资项目，建议由国有企业领头，加大与民营企业等非国有经济的合作互补，以国有资本运营公司等为平台，深化不同所有制经济体以产业布局优化为导向的产权整合。同时，建议进一步完善债券市场创新融资产品的设计，拓展社会资本参与新基建投资的渠道。预期未来以新基建为代表的新型产业体系将由目前的国有和非国有经济的二元经济结构向一体化协调发展方向转变，国有企业和众多民营中小企业都将成为我国现代化产业体系架构下的有机构成。

　　建议赋能部分龙头国有企业在新基建投资协同机制中的引领作用，提高新基建跨部门、跨环节和跨区域的投资效率。国有企业目前是我国高铁、公路、港口、通讯、物流等重要基础设施建设和运营的主要参与者，在基建领域具有传统优势。在新型基础设施领域方面对联通性、交互性、标准一致性等方面有着较高的要求，这类大型国有企业可以充分利用其在业务在全国的网格化布局、技术优势和资本优势来实现这一要求，协同政府部门及有关机构，科学谋划基础设施建设规划，确保新基建同我国现代化产业布局需求相一致，做到新基建投资全国一盘棋。

　　(本文作者介绍：大公国际作为中国国新控股子公司，成立于1994年，拥有独创的评级方法和评级技术，科研成果丰富。)