摘要：回溯历史，新中国建立以来，国企改革伴随着我国国民经济的发展走过了四十多年的征程。改革的主线始终是围绕着产权制度以及与之相伴的企业治理制度的变迁。改革的时间轴上，国企改革经历了从初期的“国退民进”到其后的“国进民退”乃至最近的以混合所有制改革为标志的相互融合。随着改革的深入，我国国企的总体数量不断减少，但在体量和质量上却不断提升，在产业战略布局中的作用和地位不断增强。尤其是随着《国企改革三年行动方案（2020-2022）》（下称“三年行动方案”）的实施，进一步完善了我国国有企业的产业布局优化、现代企业制度的构建以及国有资产监管的机制建设，为我国国有企业高质量发展奠定了坚实的基础。但与此同时，我国国有企业也面临着创新动能不足、国际市场竞争力不强、市场经营效率低下等因素的约束，客观上要求我们进一步完善中国特色国有现代企业制度的构建。产权制度的演变决定着企业治理制度的演变，本文在回溯我国历次国企改革的基础上，对我国未来一段时期国企现代企业制度的构建提供了一个新的视角。
一、回溯我国国企改革历程，尽管不同的历史时期尤其特有的改革重点和方向，但改革的主线则主要是围绕企业所有权制度以及与之相关的企业治理制度而展开。
我国国企改革的历程严格意义上从新中国建国伊始就开始了，但大规模对国企围绕所有权归属所进行的改革，则大体可以回溯到上世纪90年代初期，以此为起点，其后的国企改革大体可以分为三个时期。
第一个时期（1993-2002）：以股份制、兼并重组等方式推进国有企业现代企业制度建设的全面确立阶段。建国初期，我国以苏联模式为蓝本，初步构建了高度集中的计划经济体制。1993年11月上旬召开的中共十四届三中全会，通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定我国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。在此期间，国企改革的方向主要集中在对中小型国有企业产权的市场化改革，股份合作制成为推动国企改革的主要形式，国有小型企业被出租或者出售给集体或者个人。地方性国企或者集体企业通过管理者收购（MBO）方式成为民营企业，不少中小国企或集体企业的产权也由此转变为私人所有。产权的股份制和私有化改造，产权制度的明晰使得企业经营效率获得较大提升，民营经济占国民经济的比重开始迅速提升，尤其是在山东和广东等沿海地区，民营经济获得了快速发展。国有及控股工业企业通过兼并、重组、出售等方式，数量从1992年的10.33万家下降至2001年底的4.68万家，而实现利税总额却从2497.22亿增长至4797.53亿元，经营绩效和综合竞争力有了明显提高。但同时由于股权交易、内部治理以及政府监管等制度建设的滞后，致使国有资产流失问题较为突出，国企生产经营过程中多头管理的局面没有根本性改变。针对这些问题，中央开始着手从国有企业治理与监管层面推动国有企业现代企业制度改革。
第二个时期（2003-2012）：以健全内部治理与外部监管制度为主的国企改革全面深化阶段。党的十六大把国有企业改革作为深化经济体制改革的重要内容，明确提出在外部监管方面，国家要制定法律法规，建立管资产与管人、管事相统一的国有资产管理体制； 在内部治理层面，要求国有大中型企业按照现代企业制度实行公司制改革、完善法人治理结构，同时在推进股份制改革进程中，创新所有制的实现形式。
为落实中央相关决议，2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会（即国资委）挂牌成立，代表国家履行出资人职责，管理当时196户中央企业，总资产接近7万亿人民币。2003年5月颁布实施了《企业国有资产监督管理暂行条例》，对中央和地方国资委职能、监管方式与内容、权利与义务以及与国有企业之间关系做了较为全面的调整。2003年10月，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对健全国有资产管理和监督体制、完善公司法人治理结构做出了详细部署，一方面主张将政府管理职能和国有资产出资人职能分开，强调管理机构要在法律法规框架下履行监管职能，另一方面规范国有及控股公司股东会、董事会、监事会和经营管理者之间的权责关系，完善国有企业领导人员的聘任制度。
截至2011年底，全国90%以上的国有企业完成了公司制、股份制改革，其中中央企业完成公司制、股份制改革的比重由2003年30.4%提高到2011年的 72%，国有企业经营活力、竞争力明显提升。统计数据显示，2011年国有企业实现净利润超过1.9万亿元，与2003年3，202.3亿元相比，年平均增长率达到了 25.2%。截至到2012年年底，我国进入世界500强的国企上升至85家，全球影响力大幅提升。不难看出，现代企业制度改革为国有企业发展壮大起到了重要促进作用。但随着阶段性改革任务的完成，涉及垄断、资源、科技等战略性行业国企改革的问题日益突出，重点领域国有企业的竞争力仍然不强，对国民经济的控制力、影响力相对较弱。因此，如何增强国有企业的经济活力、竞争力以及抗风险能力，发挥其对社会主义市场经济的引领作用，就成为当前阶段国企改革的主题。
第三个时期（2013年至今）：国有企业在国民经济战略领导地位进一步加强，产业布局趋向合理，资本运营机制使国有经济和非国有经济的整合更趋市场化。2013年，中共十八届三中全会发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，成为新一轮国企改革的纲领性文件。文件指出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，同时提出，“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”，“完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
2015年，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》两个文件出台，详细阐明了混合所有制改革具体实施办法，对涉及自然垄断、国家安全以及经济命脉行业的混合所有制改革提出了明确要求和方向，而且首次将抗风险能力纳入到国有企业改革目标之中。
2020年6月30日中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了三年行动方案，国企混改、重组整合、国资监管体制改革等方面都将进入快速推进、实质进展的新阶段。行动方案的实施，意味着国企改革的目标、时间表、路线图进一步明晰，旨在实现国企改革从规模到质量的跨越。
二、在国企产权和企业治理制度改革方面，主要取得了两方面的成果：一是基本形成了多种产权制度并存的社会主义市场经济的整体格局；二是国有资产管理模式的变革为构建新型现代企业制度打下了坚实的基础。
一是在国企分类改革的基础上，通过产权重组、新建和混合所有制改革等一系列措施，形成了国有、民营和混合所有制等多种所有制并存的产权制度，国有企业在国家战略产业布局中的作用更加突出。依照国企在规模、产业性质和市场化程度，将完全国有控股或国有企业的数量大幅压缩，我国产业结构布局中大型国企的作用更加突出。从企业产权结构上，形成了国有、混合和民营等多种所有制共存的市场环境。通过早期的以国退民进为标志的“抓大放小”，使得各级国有企业的数量大幅减少，增强了企业的市场竞争力和效率。尤其是在三年行动方案实施后，我国国有企业在产业布局上更加体现了国有企业在国民经济中的战略地位和压舱石作用。国企尤其是中央企业在我国产业链中“链长”的地位更加突出。同时，通过“两非”（即非主业和非优势产业）和“两资”（即低效资产和无效资产）的清退，大幅压减了中央企业存量法人的数量，兼顾市场化和公益性产业的平衡，国有经济和非国有经济在不同行业的产权制度更加明晰。
二是国有资产管理模式上，实现了由“管企业”向“管资本”的转变，稳步推进国有企业现代企业制度的建立。以管资本为主的国有资产管理体制的形成，是三年行动方案的重点任务之一。以管资本为抓手，有利于国有资产的市场化重组和整合，有利于不同所有制资本的混合，也有利于形成构建新兴战略产业的资源配置，同时也有利于国企改革进程中现代企业制度的建立和完善。以“管资本”为国企改革抓手的国有资本投资运营公司，在构建现代企业管理制度中承担着独特的作用，它意味着以往政府直接干预企业管理模式的终结，为新型现代企业制度的建立创造了条件。一方面，作为国企结构优化重组的资本“操盘人”，国有资本投资运营公司体现出了国企改革的方向；另一方面，资本运营公司通过构建隔离政府和企业的资本平台，有利于实现国有资本同其他各类非国有资本的整合，为多元化的公司治理制度的实现提供了平台和机制上的支撑。
三、未来国有企业现代企业制度构建上，应重点考虑中国特色社会主义制度下国有企业经营目标多元化的政治经济特殊性，以“政企相融”为现代企业制度构建的指导，探索解决国有产权实际所有人缺位所引发的道德风险等问题的可行性路径
中国特色的社会主义制度，决定了作为我国政治和经济基础的国有企业，其现代企业制度的构建有其不同于西方市场经济国家企业制度的特殊性，要求我们对于以往倡导的“政企分开”的企业制度构建模式给予适度的修正。
第一，探索构建适应中国特色社会主义政治经济制度下的新型现代企业制度。过去几年随着三年行动方案实施，通过混改、重组和新建，我国当前大型国有企业在产业布局、产业链条构建等方面的战略布局已初步完成。回溯过去几轮国企改革中，以市场效率作为主要改革目标的阶段已告一段落。三年行动方案和二十大对国企作用的定位，赋予了现代企业制度以新的内涵。
国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。这一特点决定了国有企业的多维度目标导向，社会效益最大化目标将取代以往经济效益最大化目标，这在三年行动方案的5大目标中也有明确的体现：即（1）国有企业要成为有核心竞争力的市场主体。（2）国有企业要在创新引领方面发挥更大作用；（3）国有企业要在提升产业链供应链水平上发挥引领作用（4）国有企业要在保障社会民生和应对重大挑战等方面发挥特殊保障作用；（5）国有企业要在维护国家经济安全方面发挥基础性作用。其中的后两项在传统的现代企业制度框架下实现起来是有难度的。
传统现代企业制度中强调企业所有权与经营权分离，企业拥有经营权（法人财产权），能够在对所有者负责的前提下可以独立控制企业财产。在最初的几轮改革中，由于改革的重点是提升国有企业的市场效率，以“政企分开”、“厂长负责制”等方式，虽然企业的市场竞争力有所提升，但往往因经营者自利等道德风险而形成国有资产流失。
当前，经过数轮的国企改革以后，国企的数量已经大幅减少，但在体量上国企的规模则变得十分庞大，且往往处于国民经济的几个关键领域。基于这一情况，我国国企改革的目标也同以往以市场效率优先的改革目标有较大的差异。按照过去三年国企改革的整体目标，也反映出国企改革重点的变化。因此，在新型现代企业制度的构建上也将进入一个新阶段。具体来说，“政企分开”应重新回归“政企相融”。西方经济学理论中关于现代企业制度构建的前提是人的自利性，这一点应该说同社会体制的关系不大。无论东西方，在监管缺失情况下，当所有权和经营权不匹配时，企业经营者总是倾向于自身利益的最大化。国企改革也应将此作为改革约束的重点，而不能单纯依靠经营者自身的道德水平约束，从这一意义上看，强化企业经营中党建的作用，可以弥补企业管理者道德风险引发的一系列问题，例如一直以来困扰国企改革的国有资产流失问题，其根本原因在于对经营者道德风险的约束机制没有到位。政企分开改革的结果，往往是改革的利益归自己，改革的成本则由全社会承担的现象。“政企相融”通过党建工作在企业经营中的引领和监督机制，有效弥补所有权和经营权分离所导致的企业经营目标的单一化和因道德风险形成的国有资产流失问题。
新时代中国特色社会主义新型现代企业制度的构建框架上，应当建立两个层次的治理结构：一个层次是以党委为中心的政治治理结构，这同二十大提出的加强党对国有企业的领导这一主旨是相符的；另一个层次则是公司治理结构。通常意义上的现代企业制度一般着眼于后者，即公司治理结构的变革。而我国国企的性质则决定了政治治理架构和企业治理架构两者的不可或缺的关系。从政企分开到政企相融的回归，这一治理模式的转变反映了我国国企改革不同阶段的实际要求。反思以往改革的得失，不难发现，有些产业如教育和医疗行业的市场化改革，虽然从改革主体上看经济效益得到了大幅提升，但其所带来的社会效益的损失则是隐性和长期的。以两层次治理结构为特征的新型现代企业制度，有利于兼顾企业的经济利益和社会公益性或者战略性。
第二，探索解决国有产权实际所有人缺位所引发的道德风险等问题的可行性路径。国有企业的产权结构模糊问题其实是一个世界性问题。就其本质而言，国有制（全民所有制）的条件下，每个公民名义上都是国企财产的所有者，但在实际中又无法履行归其所有的那一部分财产的所有权，每位公民仅从名义上而非实际上成为国企所有者主体。国家代表全体公民行使财产的所有权，因此国有制就变成抽象意义上的全民所有，从而造成所有权意义上的虚置，“全民所有”一定意义上也可以说“全民没有”。“实际所有人”缺位长久以来成为制约国企经营效率的重要因素，也是造成以往国企经营过程中国有资产流失和大面积亏损的重要原因。在现有国企产权结构不变的前提下探索国有企业的治理体系结构，是建立中国特色现代企业制度的基础。
2003年成立国资委的目标之一是解决国有企业多头管理而国资所有人缺位的问题。国资委的成立统一了对国有企业人、财、物多头管理的局面，成为国有企业国家实际出资人的代理角色，宏观层面解决了“多对一”的问题。国资委作为国有资产所有权的代理人，同所监管的国有企业的关系一定程度上就构成了经济学上所说的委托代理人关系。但很长时间以来，微观层面上国资监管机构同所属国有企业在人事和运营管理上常常又形成了“一对多”的关系，即企业董事会和经理层之间的委托代理关系往往并不是垂直单一的关系，董事会和经理层之间的人员界限亦不是十分清晰，国资监管机构对企业经营管理层也存在模糊的委托代理关系。从国企自身的角度看，这种治理格局不利于企业构建高效的现代企业制度。
故在前述的国有企业治理体系双层结构的公司治理结构中，应当使国有企业董事会真正行使其国资所有者代理人的代理人身份，为此应当理顺企业董事会和经理层建立真正意义上的委托代理关系。简单来说，如果董事会主要成员和经理层主要成员均由主管单位任命，那么就企业主体而言，就没有建立起真正意义上的委托代理关系，因为真正意义上的委托代理关系是建立在董事会拥有对其委托代理人的选择权之上的。因此，在现有国有制（全民所有制）的人事管理架构下，经理层可能只对委派机构负责，而无需对企业董事会或者企业经营成效负责，客观上容易形成经理层“唯上不唯企”的道德风险。
作为未来改革的方向之一，国有资产监管机构应给予国企董事会以独立的企业经营管理层的市场化遴选权利，切实建立起国资监管机构和国企董事会之间，董事会和企业经理层之间垂直和一一对应的委托代理关系。同时切断企业经营管理人员在政府机构和国有企业之间的流动机制，改变当前“仕而优则企，企而优则仕”的人事制度。目前的人事委任制度，表面上看给与了国企管理人员流动的自由度，但实际上并不利于国企的良性发展。通俗一点说，国企利益同经营人员利益的捆绑，虽然降低了国企管理人员流动的自由度，但也有利于其全力投入到国企经营中，有利于国有企业经营效率的提升。目前国企经营者同国有资产管理机构之间的人员相对自由的流动，弱化了企业管理层同所属企业的利益关联，反而不利于国企经营人员致力于企业的长期发展。
综上所述，我国所独有的中国特色社会主义制度下国有企业的改革和发展，并没有可供借鉴的世界先例，其发展和完善处在一个不断探索的过程中。自1978年的改革开放以来国有企业改革四十多年的路程中，时间见证了从改革初期大量中小国企徘徊在破产的边缘，到今天我国大型国有企业的成长和壮大，国企改革取得了世界瞩目的成就。未来，随着改革的进一步深入推进，中国特色社会主义现代企业制度将不断完善，国有经济和非国有经济在产业布局和功能上的划分日趋合理，我国特有的公有制经济和非公有制经济和谐共存、相互促进的发展格局，将向世界呈现一个新型和成功的发展模式。
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