《管制的黄昏》跋：“管制”是否日近“黄昏”？

　　

图书封面

　　总序：信任的年代，怀疑的年代

　　周其仁／文

　　这本书记录了中国电信业从政府垄断转向市场开放的历程。编者的意图，在"编辑说明"里已经点明：仅将此书"作为对这一中国仅见的重大产业变革的忠实和完整的记录。"当我 们读完本书，掩卷而思，读者觉得如何呢？

　　不容易之作

　　也许你会说，不容易。是的，不容易，真的很不容易。最大的不容易，是实事求是的不容易。"求是"之难，我们不去说了吧。否则面对发展电信业这样同一个问题，无论过去、现在和将来，人们怎么总是会有那样大相径庭的看法和意见？但是搞清楚"实事"，因此就容易吗？比较特殊的困难，在于一个长期实行政府垄断的经济部门，首先是信息被高度垄断。你要知道行业的实情吗？你要追踪市场的最新动态吗？你要将扑朔迷离、牵动多方既得利益的敏感事件录以备考吗？甚至你仅仅要了解一些最基本的数据，比如行业的负债规模、公司的实际营运成本之类，你都不难发现，不容易，这些统统不容易。

　　何况免不了还要在报道中表达对电信变革的看法。要是你表达的看法--有时候只不过转述了一家之言--偏巧与"有关方面"的看法不一致，你也许就要为此付出"从此更难知情"的代价。在满足读者知情权和独立表达见解之间，有时候实在鱼和熊掌不可兼得。离开这样的局限条件，要体会"忠实和完整的记录"字字珠玑的价值，不大可能吧？

　　《财经》并没有什么特别的来头。她在读物市场里巨大的影响力，来自于从创办之日起就坚持的对财经新闻的职业忠诚和专业水准。比较独到的地方，是《财经》善于依托她的市场影响力，不断进一步深度挖掘新闻事实。我们不妨再翻一翻本书吧：在电信这样一个非常热门的行业里，《财经》记者凭什么就可以"抓住"那么多的部长、老总、技术专家、投资银行家、市场人士、种种相关机构和各类顾客，并可以直截了当地逼问"非常个人的"问题？我看来看去，以为秘诀只有一条，那就是《财经》把她来之不易的市场影响力，一次又一次用对了地方。

　　"史前"的教训

　　当然，"皮之不存，毛将焉附"。如果不是电信产业波澜壮阔而又弯弯曲曲的变革，如果不是电信传输关系国民经济信息化而又与我们的日常生活息息相关，应该不会有那么多的人希望一册《管制的黄昏》在手吧？

　　我们无须罗列数据，就可以举证近年我国电信业获得了怎样一种高速的发展。简单一点，看一看街头巷尾--许多内地城市也包括在内--多少普通百姓拿着手机在说话，就不会有谁对电信的伟大成就持有异议。问题是，电信的神速发展与本书的主题--电信市场打破垄断、引入竞争的体制变革--究竟是什么关系呢？

　　往远一点看，可以看得更清楚。实际上我国电信营运体制的大变革，早在1993年就开始了。那一年，中国政府决定成立联通作为可以与原中国电信竞争的第二家国有电信公司。以此划界，"前93体制"--整个电信市场由独家政府电信公司垄断--根本不可能容纳电信业的高速增长，应该是清楚的。但是为什么连"93体制"--政府有意允许出现"双寡头垄断竞争"的格局--还是不能解决问题，以至于还需要酝酿1998年以后又一波电信业的大重组？

　　要害在于，由政府主导的国有公司与国有公司之间的"市场竞争"模式，从一开始就有难以逾越的体制局限。政府的电信主管部门，一方面应该充当电信市场竞争的组织者和仲裁者，另一方面又是传统在位国有垄断公司的"老板"。一身两任的角色冲突，使得1993年的改革尝试无法开花结果。

　　结局并不出人意外。到1998年底，所谓"第二国有电信营运商"联通只不过占有全部电信市场份额的1%！说新生的联通太弱不是不可以，但我认为更为公道的结论是其对手--政企合一的原邮电部--太强。在我国国情里，要一家公司--哪怕是国有公司--与一个政府主管部门"竞争"，不免幼稚得过于离谱了吧。

　　回顾起来，中国电信改革似乎"起大早、赶晚集"。毕竟，当年中国动手开放电信市场竞争的时候，世界上考虑这个题目的国家和地区还屈指可数。但是中国电信业早年的教训却醒目地提示我们：在政企不分的条件下，要把竞争引入行政垄断行业是南辕北辙。

　　把这一点记为"史前教训"，是因为最近信息产业部长吴基传先生撰文称"我国电信业仅用三年多的时间就走过了许多发达国家需要七八年才完成的改革历程"。1这里所谓"三年"，指的是1998～2001年以分拆原中国电信为重头戏的第二波改革。如果吴部长写的是"正史"，那1993/98年的联通准入就成为"史前"事件了。好在将来的电信史家，应该不会漠视我国电信的市场改革自1993年起的证据。他们或许发问：如果"史前"改革就见到成效，中国电信业能够大体沿着欧洲模式的路线从"双寡头竞争"进步到"多寡头竞争"，还需要后来对原中国电信再大动干戈吗？

　　欲破垄断先破迷信

　　历史失去了"如果"的机会。但是，尚未解决的问题却有幸再次被提上日程。1998年中国政府决定根本改革原邮电部体制，从邮政电信分家、成立信产部起手，完成政企分开，结束了行业主管部门又当裁判又踢球的荒诞局面。全面重组中国电信业开始了。从1999年开始，原"国家主体电信企业"中国电信先被"竖拆"，后又被"横拆"，由一家电信营运商变成了四家；中国联通得到空前"非对称的倾斜性扶持"；新组建了中国网通；准许铁通进入公众电信市场。更加令人瞩目的是，中国电信业全面加入对外开放的行列--不但新组建的电信公司排队走向国际资本市场，开启了极有特色的首先与境外私人资本缔约的道路，而且随着加入世贸协定，中国政府承诺按照世贸协定的要求逐步开放国内电信营运市场。

　　本书忠实地记录了这些令人目不暇接的电信业巨变。促成这么一场大规模产业重组的，是一股奇妙的"合力"--迅速集中的市场需求、新的技术可能性、全球信息产业变革的潮流、政府开放市场的决心、消费者意愿、各种专家意见和舆论压力等等。不过，能够把所有因素合成到一起的还是破除迷信、解放思想。道理很简单，人的行为是头脑指挥下的行为，不解除过去时代的思想禁锢，破除电信业的行政垄断体制就寸步难行。

　　电信业向来被看成国民经济的命脉，是所谓"战略性的基础产业"。这类定义充斥了含义不清的"大词"，而紧接着的推论从来也没有得到经验的严格检验：凡国民经济命脉，皆不适合运用市场机制来平衡供求、配置资源。计划经济时代的确从来没有给予通讯产业以任何"自由"，但也从来未能使电信业真正成为国民经济的一个强大产业部门。但是，这并不妨碍相当一些人把"战略部门非市场竞争"奉为教条。按照这种教条，组建第二家电信公司根本就是多余的，至于允许多家电信公司展开市场竞争，更属匪夷所思。

　　在中国终于确定要走市场之路后，继续诉说电信业不宜市场机制变得不大顺理成章。于是，"电信业的特殊性"得到了空前的强调。究竟什么是特殊性呢？据说是电信基础网络需要非常巨大的一次性固定投入，以至于市场上就只能容纳下独此一家的营运商，才能够保证销售数额足够巨大的产出品来分摊全部网络的固定投资。

　　这就是著名的"自然垄断理论"了。应该是150年前经济学家穆勒惹的祸，才使得当年学者对"为什么竞争的市场上只剩下惟一的一个供给商"的经济分析，绵延不断成为后来多少各国行政性垄断受益方的护身符。人们似乎忽略了"自然垄断"本身的含义。其一，那套理论假定技术和需求是给定的，就是说，一旦技术和需求--学者不可能在书斋里灵机一动就想像出的真实局限条件--发生变化，自然垄断的范围和规模也要相应变化；其二，自然垄断说的是在市场竞争过程中最后"只剩下一个卖者"，而决不是"只准存在一个卖者"。后一点误解的结果十分严重，因为当政府挥舞看得见之手只允许存在一家垄断商的时候，她实在无法知道，究竟哪一家、哪一种商业模式才是真正合适的。

　　更重要的是，自然垄断理论试图要解释的经济现象--市场在竞争中只剩下一家供应商--本身，从来就不曾在当年的穆勒和他的继任者那里得到过认真地、合乎科学规格的考证。上个世纪60年代以后经济学风气转变，德姆塞茨等一小批对实事不敢掉以轻心的经济学家旧事重提，对"自然形成的垄断包括煤气供应、水供应、公路、运河和铁路"刨根究底，才发现几乎所有的"自然垄断"皆不自然。历久以来，这些行当就存在着多家供应商彼此之间的竞争，除非政府直接行使"非自然"的行政或政治的市场禁入，"一个市场只剩一个供应商"根本子虚乌有。结论令人尴尬：如果自然地开放市场竞争，那就根本见不到什么"自然垄断"；政府在市场禁入条件下实行的独家经营，哪里是市场中的"自然"？

　　但是，这似乎并不能降低人们把"战略产业理论"和"自然垄断理论"直接转化为重大政策选择的热情。就在酝酿我国电信第二波大重组的1998年，有关主管部门和专家提出了"由政府机构或国家主体电信公司独家经营基础电信网、开放电信服务竞争"的构想。按照这套构想，我国全部基础电信网络只能交给一家政府机构或所谓主体公司经管，以保证电信网络的规模经济和自然垄断(！)特性，保证政府控制我国通讯命脉的战略主导地位。可以开放给市场竞争的，只是不拥有电信基础网络的"服务"而已。

　　问题是，国际电信改革的普遍经验已经可以显示，继续基础电信网络的独家垄断就根本谈不到电信服务的市场开放。放眼四望，无论发达经济还是发展中国家，哪里也找不到"基础网络政府独家垄断、电信服务市场开放竞争"这样的怪物。好在开放的中国更倾向于从实际经验、而不是从杜撰的理论中吸取力量。1998年以后的三四年间，中国电信业就在基础电信网络层次上实现了市场竞争，"数网竞争"已成为我国电信市场难以逆转的体制特点。人们对此的评价当然不会一律，只是"无可奈何花落去"，旧时代政府独家垄断电信的模式一去难以重返。

　　难题尚存

　　正如收入本书的评论文章"反垄断也是行百里者半九十"所言，计划经济的垄断实质上是国有经济的垄断。拿这个尺度来看问题，对我国电信业业已实现的改革进程--允许数家国有公司或国家绝对控股公司展开市场竞争--不可估价过高。本书收录的关于2001年底中国电信集团再度被南北分拆的报道，也反映了政府用行政手段主导电信市场化改革之"悖论性不可能"。无论从哪个角度看，我们其实并没有把握肯定我国电信改革真的在百里长跑中已经走完了九十里。

　　早在2001年中国电信"竖拆"落幕之际，笔者在一篇评论中就直言当时的电信业存在"结构性缺陷"。2002年中国电信再次南北分拆之后，我认为上述缺陷没有减轻、而且好像还加重了。为了展望未来面临的改革难题，让我简要地把这些看法提一下吧。

　　概括起来，主要是以下四点：

　　(一)至今为止我国电信业的体制改革，基本局限在原邮电部门管辖的电信公网范围之内，并没有将全部专网包括广电网络资源通盘放入统一的信息传输网络市场。已知的经济规律是："分立而不竞争"的割据，一定使我国电信业多受重复建设之害而不能取其利。

　　(二)目前的几大电信营运商当中，只有中国联通一家公司有权从事"全业务经营"，因为只有她同时持有经营国际、国内固线长途和市话、移动通信、数据业务、寻呼和IP电话等各项牌照。其余各家均只被允许经营单项电信业务。撇开公平公正不谈，这样的分布能不能满足市场对电信服务的要求？

　　(三)电信业的资源分配还是行政机构主导，远离价格机制。从频道资源、营业牌照的获得到电信服务费率的确定，基本上还是靠政府看得见的手分派，资源利用效率低，寻租舞弊机会多。"价格听证"因成本数据阙如而流于形式。行业主管对"价格战"的莫名恐惧以及对欧洲拍卖3G拍照教训的不正确总结，似乎要使行政黑箱操作电信定价的模式长期合法化。

　　(四)电信业务对国内民营经济的开放，缺乏正式的制度空间。最难以交代的事情是，世贸协定给予外资进入中国电信业的国民待遇，而中国本国的非国有国民自己并没有如此待遇。更加麻烦的是，以下三点绝对加不起来：国家要保持对基础电信公司的绝对控股，世贸协定承诺外资最高参股中国电信企业49%的股份，以及中外私人资本同等的国民待遇。三条当中，至少要除去一条才可能自圆其说。何去何从，有待加紧规划、公诸天下。

　　以上各点有一个共同的出处：政府运用行政手段主导电信市场的开放。这本来就是一项具有内在冲突的使命。但是对一个从计划体制出发的经济而言，行政垄断难道不就是政府的垄断？要是政府不采取行政行动开放政府垄断的市场，市场竞争从何而来？这就应了一句中国老话--解铃还须系铃人。问题是用行政性手法开放市场，副作用常常不小。要是政府有能力把"形成市场"这样复杂的事情也弄得妥妥帖帖，还需要市场体制吗？

　　说来不容易相信，正是矛盾百出的电信行业现状，才教人对中国电信业的持续改革走向有点信心。这是因为，退回到政府独家垄断电信的机会不可说完全没有，但怎么看胜算也不是很大。惟有行业现状不容易维持，才需要继续变革。

　　话虽如此，我还是认为本书定名为《管制的黄昏》可能是过于乐观了。这里所讲"管制"，应该是指"政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取得各种行动"。考虑到我国的传统和现状，容我实话实说，我可没有看到政府对电信业的管制日近黄昏的迹象。最近朋友传来权威人士的言论，大意是美欧等发达国家的网络和电信泡沫破灭，中国电信一枝独秀，今后更要加强管制云云。我还没有来得及仔细研究这些言论，不过，"重新管制(re-regulation)"可能卷土重来的预报，早有研究管制的经济学家在若干年前就发布过了。

　　要避免汤不汤、水不水的局面，当务之急是对中国电信未来五至十年的体制政策有一份长期规划，作为对政府在电信市场上的行为有约束力的文件。最好借鉴世贸协定，签出一份NTO文件--国内贸易和市场开放协定--来。这方面，多一点雅量听听国际业界关于我国电信业的政策风险过大、政策出台透明程度比较低的抱怨，可能是有益的。

　　1999年春天，我在英国剑桥一家电信公司的橱窗里看到陈列着一份国际电信业务的价格表。仔细看去，每分钟打到中国大陆的电话资费是最高的，差不多要比通往邻近的香港、台北、汉城的资费高60%以上。几年时间过去，中国人享受现代电信服务的条件大为改善。可惜相对而言，在今天世界主要国家的通讯资费表上，中国依然高高在上。下面是我刚从网上查到美国IP电话的广告：大陆，每分钟9.7美分；港台，5.9美分。不要小看这条价格资料，它的含义实在重大。希望这最后写下的小故事，给我们优秀的财经记者一点激励，继续关注电信业，直到下一个黎明。

　　2002年12月31日

　　《转型中国》跋：转型中的探索力量

　　《黑幕与陷阱》跋：真理与社会