美国证交会“跨境反腐”暗藏玄机

　　《环球财经》记者 吴菲菲

　　北半球的酷热天气尚未远离，金融市场已经进入多事之“秋”。最新一件引人注目的公案，就是美国证券交易委员会(SEC)对摩根大通(JP Morgan Chase)“雇用中国高官子女”一事的调查。虽然权钱交易和官员腐败一向是舆论关注的热点话题，由远在大洋彼岸的美国证交会发起调查却令人错愕，而美国证交会执行部(Enforcement Division)，这个在金融危机中迅速崛起的神秘调查部门，也借此进入中国人的视线。

　　非典型性调查惹争议

　　8月18日，《纽约时报》援引机密政府文件曝料称，美国证交会正在调查摩根大通银行雇用中国高官子女一事，并指名道姓地提到两位该银行前雇员——某中国金融集团总裁之子和铁道部前总工程师之女。这篇报道被多家国内外媒体转载，激起社会热议。中国主流媒体纷纷发表评论，主张借此推进官员的廉政建设，这固然是一种积极意义。但问题在于SEC本次行为既不普遍也不典型，事实上，这或许是SEC执行部成立40多年的历史中，首次公开对“银行雇用官员子女”这件事本身——而非某种犯罪行为进行调查，令人不免心生疑问。

　　首先，部分外媒似乎在刻意误导，使读者认为这是一起“犯罪调查”。美国官方机构“跨境反腐”的法律依据是1977年通过的《海外反腐败法》(FCPA，Foreign Corrupt Practices Act)，执法部门可以对美国公司及其机构在任何其他国家和地区的腐败行为进行调查和诉讼。然而，尚没有证据表明摩根大通在雇用上述“高官子女”的过程中有违法行为。在这种情况下公开调查消息，有将猜疑视作事实、违反“无罪推定”原则之嫌。这也正是SEC选择媒体曝料这种“非常规渠道”进行公布的原因。

　　其次，为何拿中国“开刀”？正如大量报道指出，在发达国家，银行雇用前公务员或其亲属的现象十分普遍，美国前总统布什和克林顿都有多名家庭成员曾任职华尔街，就连负责“跨境反腐”的SEC执行部，其上任主管罗伯特·库萨米(Robert Khuzami)也曾就职于德意志银行。为何偏偏摩根大通在中国的雇佣行为引起SEC的特别关注呢？有香港媒体认为此事背后或有“政治动机”，因中国监管部门最近接连查处西方公司在华的不法行为，如奶粉企业美赞臣涉嫌垄断中国市场被罚款、葛兰素史克在华行贿被查等，由此引发美国监管部门的不满。“SEC之所以进行调查……是为了让中国政府难堪。”港媒《南华早报》援引分析人士的观点表示。

　　无论动机如何，SEC本次调查都不大可能是“一时兴起”之举，而是更大规模和系统化的海外行动的前奏。其中，负责调查的具体部门——SEC执行部(Enforcement Division)的角色不容小觑。

　　金融危机造就强势部门

　　SEC执行部成立于上世纪70年代，是SEC五大部门之一(其余四部门分管公司、交易、投资和金融创新)，主要负责对金融市场的欺诈、内幕交易等违法行为进行调查，并将证据提交司法部用于诉讼。2008年美国爆发次贷危机，前纳斯达克[微博]主席麦道夫诈骗案发，给全球投资者带来数百亿美元的损失。至案发时，麦道夫的资产管理公司已经运作近20年，监管部门竟对其“庞氏骗局”本质一无所知。此事给SEC执行部的信誉带来毁灭性打击，直接导致该部门进行彻底改革。

　　主导改革的是当时52岁的前纽约地区联邦检察官罗伯特·库萨米(Robert Khuzami)。库萨米是司法界颇具传奇色彩的英雄人物，最著名的莫过于90年代他担任总负责人，美国司法部、FBI(联邦调查局)和SEC共同参与的长期卧底行动。库萨米带领探员们成立了一个“投资咨询公司”，以投资顾问的假身份与上层社会打得火热，一年之后他们发动突然袭击，逮捕了其中涉嫌金融诈骗的120人，包括数名黑帮老大、公司高管、对冲基金老板和股票经纪人。这是美国历史上一次性逮捕人数最多的金融罪案，库萨米因此一夜之内威震曼哈顿。

　　2002年库萨米离开公职加盟德意志银行，他在这家银行的顶头上司理查德·沃克尔(Richard H. Walker)弃政从商前，正是SEC执行部主管。当获知老东家因麦道夫案陷入窘境后，沃克尔立刻推荐得力干将库萨米进入SEC。颇具讽刺意味的是，以揭露政商腐败为主业的SEC执行部，主要负责人恰恰也是“政商旋转门”的产物。

　　2009年初，库萨米正式走马上任，成为SEC执行部新主管。他首先对该部门进行结构化改革，实现扁平化管理，赋予一线调查员更大的司法权限。他在部门内部成立“首席运营办公室”，负责原本外包出去的IT系统和财务工作，通过这种方式建立起相对封闭的独立王国。更重要的是，他对部门的信息收集分类、整理和分析体系进行了彻底改革，推动建立了重奖“告密者”(whistleblower)的机制。在某种意义上，他已经将SEC执行部改造成一个小型情报部门。

　　在库萨米领导下，执行部成为SEC最强势的部门。对于当时的SEC执行部而言，当务之急不仅是惩治金融危机中浑水摸鱼的诈骗犯，还要拯救美国投资者对金融监管机构摇摇欲坠的信心。因此，保持对内的强势形象十分重要，重要手段就是不断高调打击犯罪。库萨米担任主管期间，SEC执行部的立案数量屡创新高，到2011财年，达到每年735项的历史高位，这对仅有1000余名员工的SEC执行部来说，无疑是了不起的成就。

　　跟随立案数量一起上涨的，还有罚款数额。改革后的SEC执行部比从前更加倾向于用罚款来实现与被调查公司的“和解”，2009年该部门罚款和没收非法收入的总额是24亿美元，2011年这个数字上升到31亿美元。在一些反对者看来，这种用罚款代替起诉的结案模式，俨然是一种利用公权的合法讹诈。前SEC调查员Gary Aguirre认为，SEC执行部已经变成华尔街与司法部之间权钱交易的掮客。“首先，SEC和华尔街商量好罚款的数额；然后，SEC去说服司法部承诺不起诉；最后，华尔街付钱给SEC，并逃脱法律制裁。”Aguirre这样描述银行家“花钱买平安”的过程。

　　然而，对于SEC和华尔街来说，不严重的案件用罚款“私了”是一种皆大欢喜的方式，既能绕开繁琐的法律程序，又给双方留足面子。库萨米领导的SEC执行部以这种“收集情报——高调立案——低调结案”的方式保持着强势的监管部门形象，直到今年迎来再一次改革的历史时机。

　　调转枪口对外？

　　到2012年底，次贷危机已经过去四年，虽然美国经济仍难言回暖，但道琼斯指数一路上涨，迅速超过了金融危机前的水平。随着金融市场再度繁荣，拯救危难的改革者库萨米在SEC的使命结束了。2013年1月，库萨米在盛情赞誉声中宣布离职。与此同时，SEC迎来了金融危机后的第三位女主席玛丽·怀特(Mary Jo White)。按照美国舆论，怀特属于“亲华尔街派”，曾因在一些案件调查中袒护银行高管而遭到批评。她顺利就任SEC主席，体现出人们对华尔街的厌恶已慢慢消退。

　　那么，这是否意味着在过去四年里保持强势的SEC执行部将缩减规模呢？事实恰恰相反，提交国会的预算报告显示，2014财年SEC的预算将比2013年增加18%，其中执行部的预算将增加19%，同时该部门将增加131个职位，分布于市场情报分析、“告密者”项目等相关职能机构。

　　看来SEC执行部将继续保持强势，但其指向的目标有可能发生变化。其中“FCPA”(即《海外反腐败法》)调查组的工作，很可能是接下来的亮点。2012年12月，美国司法部和SEC联合发布了“FCPA指南”，主要面向非法律专业人士，用简单的英语句子解释《海外反腐败法》条款。这意味着在海外工作的非专业人士，甚至非英语母语的外国人，也可以通过这个指南发现美国公司在海外的腐败行为，进而成为向SEC提供信息的“告密者”。

　　乔治·卡内罗斯(George Canellos)成为SEC执行部新任主管，他表示该部门的工作方式将进行调整，将采取更多方法来“制止尚未发生的金融犯罪”，而非等不法行为发生后再去调查。为了实现这个目标，该部门将研究相关法律条款，争取获准“在没有立案的情况下也能发布公开调查报告”。

　　如果以上行为获准，就不必像此次一样将秘密文件“泄露”给媒体，SEC可以公开发布报告，对“美国投行雇用中国高官子女”现象做出全面分析。

　　无疑这将带来个人隐私相关的法律和道德问题，没有立案，说明该调查不涉及犯罪行为，或至少不能证明存在犯罪行为。这种情况下公布的调查报告若给当事人或公司造成伤害，将由谁承担责任？更重要的是，SEC能够决定公布或不公布某些信息，这是否将造成“合法讹诈”的可能？当调查涉及其他国家，是否会干涉其司法主权？

　　SEC现任主席怀特并不打算将以上问题纳入考虑范围，在最近的一次公开会议上，当被问到如何避免调查报告对美国乃至世界造成负面影响时，怀特答道：“在SEC，我们并不考虑付诸法律之前所产成的伴生后果(collateral consequences)。”

　　然而，对于有可能被SEC调查影响的其他国家来说，有必要衡量“伴生后果”的性质。对方选择性公布信息的可能，以及对方具备强大情报收集和分析能力这一事实，都应该成为考虑的因素。