公用事业敞开政策大门

　　围绕城市基础设施领域的投资体制改革，国家发改委主任姜伟新就《国务院关于投资体制改革的决定》答记者问时表示，民营经济和民营投资将是中央政府今后支持的重点方面之一。有实力的非国有资本将有望成为市政公用事业新的投资建设大军。

　　○ 本刊记者 刘铭

　　在2004年“奥运经济市场推介会”上，北京市向全球推出了涉及基础设施、文教体卫、高新技术、现代制造业、商贸旅游和节能环保等领域的387个项目，总投资1350亿元人民币。其中一份市政公用事业大“蛋糕”——总投资达730亿元的基础设施项目吸引了众多投资人的关注。据北京市发展改革委主任丁向阳介绍，这批向社会资本开放的基础设施项目重点集中在地铁4、5、9、10号线的建设运营招商，首都机场北线高速公路项目，亦庄东新区燃气特许经营项目以及六环路超高压天然气管线项目等。

　　这些基础设施项目一亮相，立即成为推介会上的投资热门。不仅外国投资者纷纷询问项目招投标事宜，国内一些颇具实力的民营企业也已悄悄开始向有关部门打探民企参与基础设施领域能享受的优惠政策。

　　基础设施、公用事业领域近年来被列入了国家鼓励社会资金进入的产业领域中，《国务院关于投资体制改革的决定》中也再次明确放宽社会资本投资领域，允许社会资本参与经营性的公益事业、基础设施项目建设，鼓励社会资金采取多种融资方式投资基础设施和重点建设工程项目。

　　地方政府：改革路上先行一步

　　其实，在《决定》出台之前，包括北京、上海、深圳在内的大中城市就已经开始了有关城市基础设施投融资体制改革的试点。

　　早在2001年，原国家计委、建设部、国家环保总局制定城市污水处理收费政策后，我国就进入了城市污水和垃圾处理市场化改革阶段。2002年原国家计委、建设部、国家环保总局发出《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，更是将改革进一步推向高潮。在此基础上，长沙、北京、上海、重庆等地纷纷放开市政公用设施等领域的投资限制，并有了一些成功的案例。

　　2003年8月，北京市以政府令的形式颁布了《北京市城市基础设施特许经营办法》，就实施城市基础设施特许经营的范围、方式、项目确定、实施程序、职责分工等进行了专门规定，初步建立起了开放基础设施建设和经营市场的制度框架，为在基础设施领域引入社会投资提供了政府规范。

　　据不完全统计，自2003年至今，北京市约有10余个新建基础设施项目成功进行了市场化融资，共引进各类社会资金近50亿元，占到总投资额的80%以上，大大减轻了市政府的出资负担。此外，北京市还通过集中推介招商方式推进基础设施项目投融资建设的市场化，如在2003年的科博会上，重点选择了23个基础设施项目面向社会投资者进行了推介招商，其中总投资4.6亿元的5个污水处理厂在民营咨询公司的协助下已经完成了招标，全部引进社会资金进行项目建设和经营。

　　政府孤掌难擎天 民资财团显实力

　　由于市政公用事业具有规模效益明显、消费排他性低、沉淀成本大、投资大而回收期长、自然垄断等特征，由政府统一生产和供给可以保证公平而有效率。但由于政府机构服务意识淡薄，经营理念落后，而且受政府财政能力的限制，市政公用设施服务的投资不足成为难以克服的障碍。尤其是城市基础设施随着使用年限的增加，一些设备已呈现出老化状态，管网失修，难以承担高负荷的运转，急待更新改造。

　　以污水处理行业为例，1998年以前，污水处理设施建设资金来源主要是中央和地方预算内专项资金、部门和地方配套资金和外国政府贷款，几乎没有社会资金参与。全国534个污水处理项目建设总投资1027亿元，其中国债资金、预算内专项资金、地方配套资金达845.9亿元，占项目总投资的82.4%，银行(包括国家开发银行)贷款和社会投资比重仅为17.6%。而污水管网建设任务更为艰巨，耗资规模同样巨大。比照现行厂网投资结构，按国家“十五”规划要求，对新建管网部分的总投资也将达到5000亿元以上。显然，单靠政府出资是难以为继的。因此，开放市政公用设施服务市场，实行市政公用设施服务的市场化改革，运用市场机制改善供给能力、质量和效益，势在必行。

　　公用事业项目有稳定的盈利水平，但由于投资大，回报期长，单个民营企业在渴望进入这一领域的同时，却不得不对自身实力进行一番掂量。尽管民企有投资的愿望，但“心有余而力不足”，依靠其自身积累往往难以独自承担项目。因此，在公用事业敞开政策大门的同时，民营企业也在思考制约其发展的资金瓶颈问题。

　　2003年世界上最长的跨海大桥——杭州湾跨海大桥项目开工建设，项目计划总投资118亿元，其中民间资本占了50.26%，是宁波市重大工程建设首次吸纳民间资本参与，也成为当时吸引民间资本最大金额的一个项目。杭州湾跨海大桥全长36公里，计划项目资本金占35%，宁波和嘉兴两地按9∶1的比例出资组建项目公司，其余建设资金由银行贷款解决。在政府部门的组织下，宁波海通集团、方太厨具等17家民营企业分别组成5家股东共同参与大桥项目公司，股东有慈溪建桥投资有限公司、兴桥投资有限公司、天一投资有限公司、雅戈尔、余姚杭州湾大桥投资有限公司等。“众人拾柴火焰高”，得益于这一民营企业组成的“财团”，民间资本以占资本金50.26%的比例在项目公司中占主导地位。在单个民企难以承担项目的时候，“民间财团”彰显出强劲的实力。

　　尽管电力项目的投资依然属于此次《政府核准的投资项目目录》范围，但作为一家民营企业，北京华睿集团不仅在1996年就进入了连国有企业都很难进入的能源产业，而且其凭借资本运作，在国家没有一分投入的情况下，在能源设施建设领域闯出了名堂。华睿集团以较高的资本运作能力成功并购了一批小型水电站，同时还投资建设了几个中小型水电站，创下了几个记录：以12亿元的现金资本全资收购了青海尼那水电站；从中国农业银行获得135亿元贷款授信，成为从银行获得授信额度最大的企业；获得批准建设我国最大的风电特许权示范项目——江苏如东风电场；投资145亿元建设金沙江中游河段梯级电站金安桥水电站。

　　城建国企：改革抢跑者

　　在许多城市，建设和管理基础设施的常常是国有城市投资建设企业。而随着改革的深入、竞争的加剧，国有城建企业的弊端日益暴露：城市基础设施运营成本的提高，使得维护公用设施的开支不断增加；而且随着城市人口增加，进驻城市的企业对城市功能等投资软环境产生新的需要，也迫使企业必须加大投入，增加新的城市道路、水网、城市废弃物处理厂等设施。但国企自身管理效率的低下也加重了企业的负担，现有公用事业的存量资产不能盘活，不具活力的国企不仅无法满足社会的需要，反而成为地方政府和地方财政的巨大包袱。一些投资者常常抱怨自来水、煤气、通讯、电力等公用事业部门和企业的服务质量差。

　　因此，现有公用事业部分存量资产的民营化就成为地方政府开始城市基础设施领域改革的前沿阵地。

　　2001年9月，深圳市颁布了《深圳市深化投融资体制改革指导意见》，开始进行公用事业市场化改革。以港口、收费公路、机场等基础公用事业，后又在水务、燃气、公交、电力等市政公用事业中引入战略投资者，同时制定法规，完善公用事业监管手段。深圳市政府回收了部分公用事业投资，实现了国有资本的大幅增值，同时完善了公用事业监管手段和方式。到2003年12月底，5家试点国有企业产权转让引入资金70多亿元。

　　1992年7月，上海市城市建设投资开发总公司应运而生。以此为标志，上海城市建设资金由“投资”过渡到“融资”，实现了城市建设投资模式的转变。在政府投入部分资金的基础上，由政府领导下的专业公司以企业举债的形式，通过向金融机构借贷和吸引社会资金等多种办法，全方位筹措城市建设资金。在利用世界银行和亚洲开发银行贷款建设南浦大桥和杨浦大桥时，有期限转让市政设施部分专营权，为实现基础设施项目滚动开发提供了源源不断的资金“活水”。2002年3月，上海城建投资公司把它所拥有的沪杭高速公路上海段99.35%的股权，折价32亿元出让给民营企业福禧控股有限公司，成为民间资本首次大举进入上海基础设施存量资产领域的经典案例。

　　2003年北京市也完成了首创股份与北京市排水集团公司的资产重组，组建了国内注册资本最大的北京京城水务有限责任公司。而根据2003年12月北京市发改委制定提出的《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》中关于构建城市基础设施投融资平台的设计，原北京市地铁集团经过整合，重新组建完成了北京市基础设施投资有限公司，率先在轨道交通建设领域进行了国有企业的改组。目前，北京市高速公路的投融资主体——首都公路发展有限公司的股份制改造正在着手进行。

　　在引进民间资本进入基础设施领域的同时，《决定》要求各级政府利用特许经营、投资补助等方式吸引社会资本参与公共基础设施项目建设。根据2000年北京市人民政府批转原市计委《关于对经营性基础设施项目投资实行回报补偿的意见》，设立了专门的投资回报补偿基金，并在2004年安排政府投资计划时扩大了补偿基金规模。通过设立“投资回报补偿基金”的形式，有效保障了投资者利益，增强了基础设施项目对社会投资者的吸引力。

　　参与公用事业民营化的私人投资者和贷款人最大的担心是，体制转型中的不确定性以及政府官员的任职期限和短期行为，这也成为公用事业民营化的最大障碍。因而政府与民企和外国投资者签订具有法律效力的合同，明确双方违约风险、赔偿责任和处罚办法等，成为对政府和投资人行为和权利的一种约束和保障。

　　因此，《决定》出台后，摆在各省投资主管部门面前的首要任务就是对城市基础设施改革出台具体的实施细则，尤其是要明确政府和投资者责权利。

　　地方基建将刮“代建”风

　　在获得政策支持后，如何进入基础设施及市政公用市场，如何选择投资者和经营者，成为企业和各级政府的一个新问题。

　　政府资金和国有资本通过与招标选择的社会出资人组建合资公司或联营企业，以BOT、TOT、PPP等建设模式备受企业青睐，成为他们获得新建项目特许经营权的重要途径。而近年来，一种由政府通过招标等方式选择专业化项目管理单位负责实施城市基础设施项目的新模式——“代建制”，正在一些城市基础设施建设中开始试点，成为政府投资项目建设的新选择。

　　在“代建制”中，政府与代建单位之间是合同关系，取代了旧有模式中政府与基建单位之间的行政关系。政府与代建单位的权利、义务均通过合同予以确认。代建单位必须严格履行合同，一旦投资超出预算，或工期发生延误，或质量不符要求，均须承担违约责任。在实际操作中，代建单位还被要求开具一定比例的银行履约保函。“代建制”的一大优势就是可以克服目前普遍存在于政府投资项目中超投资、超规模、超标准的现象。

　　在这方面，深圳市政府又走在了改革的前面。2004年2月，深圳市政府授权该市交通局，与深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程项目，正式签订《工程建设委托管理合同》。深高速将作为该项目建设期间的法人，代司投资主体职责，全权负责工程建设的组织和管理。这是深圳市首个采用“代建制”模式的政府投资项目。深圳市公用事业市场化改革直接使地方政府、大中型国有企业、投资者和群众多方受益。

　　按《决定》要求，在全国范围内，各级政府都将对非经营性政府投资项目加快实行“代建制”，即通过招标等方式，政府将选择专业化的项目管理单位负责项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。随着《决定》各项改革措施的逐步落实，预计各地政府投资的项目将更多地采取“代建制”。

　　《中国投资》杂志系列文章：

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