法制进步推动投资体制改革

　　阿木兰

　　在计划经济时期，我国整个社会经济都被纳入到政府的控制之下。社会资源更全部由政府垄断，垄断的主要方式就是审批。政府管理着项目、拨款，也管理着企业。投资是政府的事情，每个项目要立项、拨款、建设，都要向上级政府提出报告，经过上级政府及有关部门的层层审批。不经过审批，项目就不能建设。

　　由于我国的行政管理体制是在计划经济时期形成的，在逐步依法行政的过程中政府部门行政执法的问题突出地表现在权力与责任的关系摆不对。国家给予的审批权，成为许多个人收取不当利益的资本。一份报告需要盖几十个公章，耗费了大量的人力、物力。地方政府在上级政府所在地设置办事处，花钱找关系，搞公关。一些个体经济、私营经济想搞到项目，更是难上加难。这种投资现实和所有制多元化的现状形成巨大矛盾。

　　这些问题的解决必须通过立法来解决。上个世纪80年代后期，依法行政作为国家行政管理的一项重要原则确定下来。十四届三中全会决议中就曾经提出：“逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任。竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。”近期颁布的《国务院关于投资体制改革决定》更是我国依法行政的一个进步。

　　从法律层面看，《决定》的发布，首先体现国家对财产所有权及市场经济的进一步认识。

　　在经济体制改革之前，所有制只有全民所有和集体所有，企业都是国家或集体所有的企业。从经济体制改革开始，国家进行了一系列改革。随着我国经济体制改革的深入，市场经济占主导。所有制形式也不再仅是公有制，多种所有制经济形式出现。所有制的经济结构呈现多元化。由开始的国家所有、集体所有，到合作经营、合资经营、租赁、股份制、民营经济等多种所有制并存。

　　2004年3月14日修改宪法所明确保护的个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。《决定》的颁布，是基于宪法所规定的不同所有制的这个基础，并赋予不同所有制经济更公平、公正的生存条件。

　　修宪之后，保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益被写入宪法，这就使得政府必须重新审视投资审批。所有制的形式多样，必然体现在法律所赋予的所有权也发生变化。

　　我国《民法通则》规定“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。企业的自主权是市场经济的重要内容，而企业的自主权来自于财产的所有权。自主决定投资是财产所有人不可侵犯的权利。也就是说，资产归谁，谁就可以决定如何使用，投资自主权更是其中的核心环节。不用政府的资金投资，企业或者个人去投资，这就是对财产使用、收益和处分权利的体现。

　　投资不再“审批”意味着企业，特别是民营企业开始拥有自己进行投资的这一基本权利，真正成为市场经济的主体。投不投资，到哪里投资，投资什么项目，企业有权自己决定。从经济发展的角度看，市场化经济，必须有投资的市场化，没有企业投资的自主权，也就没有经济真正的市场化，也就没有企业真正的活力。市场经济需要经营自主权，也需要投资自主权。《国务院关于投资体制改革决定》体现的是投资主体的改变，扩大了投资主体的范围。投资主体的改变，一定会引起投资形式的改变。

　　“谁投资、谁决策、谁收益，谁承担风险”的原则，会使投资者在投资时，要考虑投资风险，要考虑能否有收益，决策时会有更强的科学性，少出现那些“拍脑袋”项目。当然，企业对投资有了自主权，在市场经济的运作下，市场性也会更强。难免出现一哄而上，或者出现重复投资等现象，这是在市场化的进程中很难避免的成本。

　　从另一个层面看，新颁布实施的《行政许可法》也对《决定》的颁布产生了巨大影响。

　　“行政许可”，通俗地说就是行政审批，是对外部行政行为的一种规范、一种制约。行政许可是当今世界各国普遍采用的一种行政管理方式。但是，在大多数国家行政审批只是一种辅助方式，使用范围较小，针对性很强。而在我国，它却成了无所不包的政府的主要管理方式。我国政府的审批制度形成于高度计划经济时代，在一定时期内对保障和促进我国经济体制改革发挥了重要作用。但是，随着市场经济的深入发展，现行行政审批制度的弊端日益地显露出来，主要问题是审批项目过多过滥，环节繁多，随意性大。

　　既然对于投资项目的审批本身属于一种行政许可，那么也就必然要受到《行政许可法》的约束。《行政许可法》第十四条第二款规定“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。”很明显，《国务院关于投资改革的决定》是这样一个依照《行政许可法》设定的决定，用以规范我国投资体制中的相关行政许可。

　　《决定》规定，今后对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况，实行核准制和备案制。行政审批的等级一般分为审批、审核、核准和备案等，核准制要求的内容比审批制要简化得多，对国内企业来说，核准制主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要考虑市场准入、资本项目管理、经济安全、环保、资源利用等方面进行核准。

　　《决定》在颁布之前，经过了多年的酝酿和调整。最终《决定》选择了2004年7月这个时间颁布，是伴随着周边的法律环境逐渐成熟的过程而最终确定的。《决定》的颁布根源于《宪法》，同时也和相关法律法规相辅相成，如《行政许可法》的颁布。《国务院关于投资体制改革决定》标志着我国投资体制改革在法治化的轨道上开始向纵深推进，其中蕴含着巨大的进步意义。当然，我们也要注意到，过去计划经济体制下形成的投资形式有着巨大的惯性，政府人员观念的改变、行政权力的自律也需要时日。

　　(作者：河北省立法研究会副秘书长，河北省法学协会理事，著名律师)

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