投资体制改革决定的创新与局限

　　○ 立峰 闫长乐

　　《国务院关于投资体制改革的决定》已于近期颁布实施，专家学者普遍认为，《决定》有利于我国建立由市场主导的投资资金配置机制，是一次有价值的体制创新；同时他们也指出，考虑到投资体制改革的复杂性与综合性，不要期望改革方案出台能够解决投融资领域存在的所有问题。

　　创新

　　北京大学赵晓教授认为，对于渐进式改革来说，无论一小步、一大步，关键是要往前迈步，要进步，最怕的就是退步。因此，只要是进步的制度变革，就值得肯定、欢迎和鼓励。从这个角度看《决定》，就应该给予极高的评价。从市场化的进程看，这一决定的出台甚至可以说是历史性的，是非常值得鼓励的一个制度创新方向。

　　从政府和企业双向角度看，《决定》要的是双管齐下的效果，这抓住了投资体制改革的关键问题。一方面给企业和资本放权，不使用政府投资的项目一律无需审批，小部分仅需核准；“核准制”的项目仅需向政府提交项目申请报告；大企业还可特事特办，打包处理项目规划；在投资领域上，法无禁止，民皆可为；企业还可向境外投资。另一方面则是约束和规范政府行为，须以目录为准来进行核准；政府不再自建项目，而是施行“代建制”；政府还要变直接调控为间接调控为主；并且不忘追究政府投资责任，等等。

　　《决定》的颁布应该看成我国近几年深化市场改革、保护私人产权的一个具体收获。比如，在举世关注的宪法修改中，旗帜鲜明地写入了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，并在宪法中大大提升个体、私营等非公经济的地位。再比如，十六届三中全会在深化市场经济体制改革的决定中，首次明确提出建立现代产权制度，并提出放宽市场准入条件，允许非公有制资本进入基础设施，公用事业和其他行业领域以及进入一切法律不禁止的领域。显然，《决定》是符合这几年制度创新的基调和发展潮流的。

　　清华大学韩秀云教授认为，《决定》理顺了企业和政府之间的关系，减少了政府对企业、对经济的干预。《决定》给企业的投资权限很大：一是确立了企业投资自主权，备案制和核准制的推行告诉企业，只要是政府不限制的就可以做；二是放宽了社会资本投资的领域，鼓励社会资本投资的意图明显。社会资本可以进入政府法律不禁止的基础设施和公共事业领域及其他行业和领域，这意味着，以前是没有规定可以干的就不允许干，现在是没有规定不能干的都可以干了。 这对于极其富有创造力的社会资本来说，很可能意味着投资机会将成倍增加。

　　与企业相比，政府的职能也在转变。《决定》使得企业的权力大了，政府的权力小了；企业的机会多了，政府的负担少了。对于企业来说，《决定》是一个机会；对于政府来说，则减少了风险。权限缩小，则政府作为规则制定者和公共物品提供者的责任就必须更加明确。过去替企业决策的格局已结束，那么政府就应退回己位，不再缺位，也不再越位。建立投资责任追究制度的本意也在于政府不能做错事情一走了之。同时，核准制与审批制相比，寻租空间大大缩小，这在一定程度上避免了贪污腐败和寻租行为的发生。而“代建制”则保障了政府推行的公共项目，应该公开竞争，让企业完成。

　　局限

　　尽管各界对投资体制改革寄予厚望，但是仍然有相当多的专家表示，投资体制改革解决不了投资领域内所有的问题。

　　赵晓认为，目前投资体制改革只是初步的，仍未完全到位，并且是不够的。表现之一是核准制有可能在实施过程中成为变相的审批制。就像股份公司虽然只需核准即可上市，但实际结果仍然与最顽固、最严厉、最腐败的审批制度无异。表现之二是需要核准的条目仍然太多、太过广泛。目前的《目录》共涉及13个领域，除了日用消费品外，这一《目录》几乎无所不包，而相当部分的项目，如能源、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术等，实在没有太大的必要划入其中。表现之三是投资改革需要和融资改革相结合，缺乏融资体制改革以及国有商业银行改革配套的单纯的投资体制改革能够取得的成效要打一个折扣。因此，在投资体制改革推进后，融资体制改革以及更加广泛的金融改革将更加迫切。

　　国务院发展中心郭励弘研究员同样认为，《决定》提到促进金融信贷方面的改革，建立企业和银行自我激励、自我约束的机制，并提出“银行自主审贷，自担风险”。但这是一个笼统的规定，并不能对融资体制形成快速和明显的影响。真正要解决民营企业、中小企业、高科技企业的融资问题，要靠政府在金融市场方面建立一系列政策和措施。

　　郭励弘还指出，真正要搞综合、深刻的经济体制改革，需要相关部门综合的动作，而不是由某一个部门来解决。如果让一个部门来解决，难免会造成在自己的权限范围内推出改革措施的结局；只要还存在由专门部委进行管理的投资体制，这个转轨就不算最终成功。对于民间投资来说，实行核准和备案是非常实在的利好消息，但对国有资产运行不会产生大的影响。国有企业、国有资本投资最大的问题不在于“审批”，而是投资效益太低，没有建立起完善的责任机制。如果责任机制不建立起来，审批也好，核准也好，一样效率低下。尽管此次决定中提到，建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。但此种提法还要具体详尽的实际内容跟进。

　　国家发改委投资研究所罗云毅研究员认为，在政府投资体制中决策和约束是两个关键性问题，比如，决策走什么样的程序？国家出钱投资的项目效益不好，浪费了国家资金，谁来负责？《决定》中说要加强约束和监督，都是强调要按程序办事，不能个人说了算，该什么程序就是什么程序，不按程序办事可以追究责任人渎职。但如果都按程序办事，又造成了重大损失，怎样追究个人责任？到目前为止，这个问题从制度上还没有很好的解决办法。

　　改革有利于宏观调控

　　一些人担心《决定》现在出台会导致企业自主权的扩大，会使投资形势出现反复。对此，罗云毅指出，此次改革的精髓不仅在于把应由投资者考虑的问题交给投资者，还在于突出了外部性问题，强化了政府对企业投资项目公共利益等方面的审核。此前一段时期出现的投资增长过快、结构性过热、“制度真空”是重要原因之一。当前很多项目的上马是以牺牲公共利益为代价的，因此，只要对投资项目事关公共利益的审核中严格坚持现行的各项法律规章制度，正确运用保护公共利益这把利剑，就可以把相当一批不合格的项目拒之门外，从而有利于当前的宏观调控。

　　一些学者也表达了类似的看法，他们认为，在加强监管和宏观调控上，《决定》中一些新措施格外值得关注。比如在给企业放权的同时，更加重视通过经济手段来巩固并达到宏观调控的意图。在2004年核准目录中，对于钢铁行业的进入门槛就明显提高，不论是炼铁、炼钢、轧钢，新项目上马都要国务院相关部门核准，新增电解铝、氧化铝项目、新建炼油等项目也都在国务院一级核准范畴内。另外，这次改革不是单纯的“管”，而是意在“疏导”，以创造有利的投资环境，特别强调不同监管部门之间的协同配合，注重发挥地方、行业协会的监督积极性，打破了原来发改委一家包打天下的监督；对于外商投资，还进一步扩大了省级政府的核准权限，注重保护地方一级的积极性。

　　赵晓认为，《决定》颁布有利于完善宏观调控。本轮宏观调控所借助的行政手段，已“初显成效”，但在疾风暴雨中，未免造成一些负面效果。其中最主要的是宏观调控以来，民营企业在博弈中受到了更多的伤害。有人甚至认为，本轮宏观调控如果继续施行前一段时期针对民营企业的所谓防止重复建设、清理项目的办法，将成为中国民营资本又一次历史性的失败。但显然，让民企承担调控成本甚至成为调控牺牲品并非高层的政策意图，也不符合改革开放的主流。所以，很快就有了国务院总理关于保护民营企业发展的公开讲话，有了《国务院关于投资体制改革的决定》这顺应时势和潮流的重大文件的出台。民营企业至此应该清楚：政府发展民营经济的决心决不会动摇，推进市场化改革的决心决不会动摇，政府可以通过回归市场化改革来完善宏观调控。

　　专家们普遍认为，本轮经济局部过热，一个重要原因是一些地方政府在行政管理体制和职能上存在越位和错位。为片面追求政绩，一些地方政府大量介入微观经济活动，干预市场和企业，甚至越权审批项目。在这只“看得见的手”的推动下，信贷和土地紧随其后，大量“形象工程”拔地而起，为投资热推波助澜。这背后反映的是相关体制的缺陷和不健全。显而易见，“形象工程”就不是投资体制能够解决的问题。政府的投资约束问题，期望投资体制改革解决也是不现实的。因此，立足当前，谋划长远，加快推进政治体制改革已刻不容缓。

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