王小鲁：土地改革的方向是以市场机制合理配置土地资源

　　新浪财经讯 12月9日消息，由证券日报发起并主办的“第十二届中国证券市场年会”于2016年12月9日在北京全国政协礼堂举办，主题为“创新引领增长，改革激活市场”。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁出席并发表演讲。他表示，现行的土地制度改革的方向是遵守耕地保护制度和国土规划前提下以市场机制合理配置土地资源。从政府征地、政府卖地转向另外一种资源配置方式唯一合理的途径是市场。

中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁

　　以下为演讲实录：

　　十八届三中全会提出来“建立城乡统一的建设用地，在符合规划和用途管制的前提下允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行和国有土地同等入市、同权同价。”这是什么意思？以为着要改革现行的土地制度，开放土地市场。

　　现行的土地制度问题在哪儿？我想可以说有利有弊，有一些有利的方面也很明显。因为我们地方政府、财政资金存在缺口，所以通过地方征地卖地补充了地方财政的不足，支持了地方的基础设施建设。另一个利，地方政府用行政性的手段来征地，避免了土地买卖双方讨价还价、项目久拖不决，因此也加快了投资建设的进度。弊病也非常明显。

　　弊病之一，侵犯了农民的合法权益。宪法规定农村土地由农村集体所有，但是在这套土地制度下，政府低价征地高价卖地实际上侵犯了宪法赋予农民的土地所有权，经常带来暴力拆迁导致官民之间的冲突。这是因为地方政府有很大很强的激励去获得土地出让收入。

　　弊病之二，地方政府在利益的推动下过度鼓励房地产开发，造成了房产大量空置，造成资产泡沫，不赖债务大量堆积。在这种情况下，金融风险在不断上升。

　　弊病之三，政府独家征地、独家卖地，垄断了地源，因此也就抬高了地价和房价，加重了居民负担。

　　弊病之四，由于在现行土地制度下保留了大量无偿划拨或者无价供地，因此扭曲了要素成本，造成一部分土地资源闲置浪费和低效率使用。

　　弊病之五，通过权利来配置土地资源，经常导致官商勾结，助长了腐败，有些情况下因为土地和房地产领域产生的腐败已经成为腐败中间非常重要的方面。

　　弊病之六，农村的闲置土地不能进入市场，导致土地资源浪费，妨碍了农民获得应得的财产收入。

　　弊大于利，必须改革，改革的方向是什么？遵守耕地保护制度和国土规划前提下以市场机制合理配置土地资源。从政府征地、政府卖地转向另外一种资源配置方式唯一合理的途径是市场。到现在为止，进展非常缓慢，这是很遗憾的一件事情，有试点，但是试点数量不多，而且层级比较低，代表性不足。第二，迟迟没有总结经验进行全面推广。第三，到目前为止，对农村土地进入市场还有很多的限制。这些限制有些实际上违反市场原则，也违反了农民的土地合法权益的支配。对这些不必要的限制应该尽快取消，应该加快土地制度的改革。

　　在土地市场开放的过程中间有一系列的问题需要解决，首先会不会一旦开放土地市场就造成一哄而上，到处逼着农民卖地，这种情况有可能发生，关键在这个过程中间首先要循序渐进，严格遵守农民自愿的原则。同时，政府要严守中立，防止政商勾结，防止强迫农民卖地，这是首先要防止的问题。另一方面，在开放土地市场的同时，城市的户籍制度改革必须加快进行，城镇的社保和公共服务的全覆盖必须尽快实现。现在1/3的城镇居民，所谓的新城镇居民没有户口，大部分没有被社会保障覆盖，不能享受公共服务。如果他们不能在城市安家落户定居下来，那么他们也没有办法放弃在农村占有土地，实际上很多土地是闲置起来了，但是不能利用。另外，我们的信贷和货币政策必须保持中性，过于宽松的信贷和货币政策必然导致房地产泡沫，在开放土地市场的同时，宏观环境必须保持活力。

　　第二个问题，防止集体所有权的虚置，防止侵犯农民的利益。虽然宪法规定农村土地由农村集体所有，但是在很多地方村级集体实际上形同虚设，农民不能通过村集体来正常地维护自己的合法权益，这种情况下土地出让过程中很有可能出现侵犯或者中间截流农民利益的情况，因此我认为有必要建立有监管的公开的土地交易平台，禁止土地场外交易，同时建立一套监督核查机制，防止侵害农民的合法权益和中间截流的利益。

　　第三个问题，防止无序开发、破坏耕地保护和国土规划。地方交易平台和地方政府有责任对此严格监管，保证交易合法合规。

　　第四个问题，开放土地市场之后，地方政府的土地出让收入必然减少，怎么保证地方政府必要的公共财力？无非是开源节流两方面，如果讲节流的话，主要是压缩过度的行政支出、三公消费和不必要的政府投资，在这方面潜力是非常大的。开源方面，刚才贾康所长所提到的，对超量的住房开征房产税，另外在土地转让过程当中产生的暴利征收土地增值税。另外，再加上推进其它方面的税制改革。

　　第五，开放土地市场之后怎么保证必要的基础设施建设项目？必要的基础设施建设可以保留政府征地，但是要参照市场价格给农民合理的补偿。法律既要保护农民的合法权益，也要对漫天要价侵害公共利益的个别钉子户有必要的强制措施。

　　第六，减轻低价悬殊导致的农民的苦乐不均，开放土地市场有些地方的土地可以卖到天价，有些地方土地仍然不值钱。这种情况下怎么保证收入差距不要过度扩大，刚才贾康所长提到的土地指标交易或者地票交易，这样一种尝试是合理的方向，它实际上通过市场来实现土地资源的合理配置，通过这样一个制度可以使得边远地区的农民分享土地增值的收益，同时又解决了城市建设用地不足的问题。在这个过程当中应该形成市场主导，避免政府一手包办。

　　开放土地市场会带来哪些变化？

　　首先，引进供给侧竞争，促使过高的房地产价格回归合理水平，有利于减轻居民负担，有利于启动内需，也有利于房地产的健康发展。

　　第二，通过公平的市场交易，农民可以获得合理的土地收益，有利于改善农民的收入，有利于缩小城乡差距。

　　第三，通过市场配置资源会改善土地资源的配置状况，提高土地的使用效率。

　　第四，通过市场配置资源减少了官商勾结、钱权交易的机会，有利于减少腐败，减少社会冲突，有利于改善收入分配。

　　第五，盘活闲置的土地资源，会形成巨量的财富，成为推动城市化进程，促进农村繁荣，推动经济增长的重要来源。

　　我今天就讲到这儿，谢谢大家！