贾康：从土地制度等四个方面进行房地产制度建设

　　新浪财经讯 12月9日消息，由证券日报发起并主办的“第十二届中国证券市场年会”于2016年12月9日在北京全国政协礼堂举办，主题为“创新引领增长，改革激活市场”。财政科学研究所原所长、华夏新供给研究院首席经济学家贾康出席并发表演讲。他表示，房地产层面的制度建设至少是四个层面：第一，土地制度；第二个制度，住房制度；第三，投融资制度；第四，税制改革。

财政科学研究所原所长、华夏新供给研究院首席经济学家贾康

　　以下为演讲实录：

　　我怎么看待中国房地产市场的现状，这一段时间的发展一直到目前，我觉得这方面的概括经过了波动当中十多年单边市场的势，在2014年以后进入明显分化的冰火两重天的状态，冰的一边也焦虑，火的一边也焦虑。冰的焦虑很典型的在中央强调供给侧结构性改革，而且把它表述战略方面之后，三去一降一补，其中一项要去库存，具体分析主要分布在一大群三四线城市，去库存怎么去？这么多的探讨之后，今年看到它的进展其实并不太明显，三四线城市只是降低了四个点左右。另外一边火的就是在2014年上半年很多人惊呼中国房地产市场要崩盘，要出去一去不回往下拐点，一线城市抗跌能力非常明显，到了2015年以北京首先企稳，深圳迅速升温，一线城市普遍进入升温状态，后面带出二线城市所谓2.5线城市一直到今年下半年一大批更多城市进入了升温的状态，而且很快火的烤人，引出一系列严重的社会焦虑问题，决策层不得不在930出手以行政手段为主做限购限贷。

　　这样分化的局面摆在眼前，我们不能只看到930之后确实遏制了原来大家作为最焦虑的方面一批城市它的房价表现成交价格迅速升温势头，同时必须看到再往前的发展会是怎么样了。现在回顾和当前的分化冰火两重天的局面，按照前面十几年的演变来看，最大的可能是继续打摆子坐过山车，从一端摆到另外一端。平均15个月从一端转到另外一端，你看着现在的限购限贷过去屡次出现，但是出现了经过一段时间以后新的焦虑转到了经济低迷、房地产市场不振，就必须取消限购限贷甚至不惜地方政府层面不约而同给补贴、加强贷款支持等等措施，来使房地产市场升温。到一定的时候再摆回来，930看到的这一波，如果这样的几轮调打摆子坐过山车。《证券日报》已经挑明了，过去调控所谓政策调控只治标没有治本，考虑如何体现政府在尊重市场资源配置决定作用后面更好发挥作用必须应有的标本兼治而治本为上的调控高水平，这是我第一个层面最基本的粗浅条的观察之后表明的判断。

　　第二个层面，必须把制度建设跟上。刚才说到制度建设，必须结合供给侧结构性改革这个方针加以领会。三去一降一补只是切入点，必须解决整个制度体系怎么符合十八届三中全会所要求的现代国家治理实质，怎么样体现在整个制度安排和机制连接方面市场的有效作用加上有为和有限的政府作用，形成一切潜力活力的释放而经济社会发展过程中间走向长治久安。这方面跟房地产市场相关的制度建设是治本之策必须解决的攻坚克难的问题。中国整个改革进入深水区，现在所说的制度建设都面临着总书记所讲的好吃的肉吃完了，你只要一动就要啃骨头，硬骨头怎么啃下来是对我们的历史性考验。

　　房地产层面的制度建设至少是四个层面。

　　第一，土地制度，配套改革里面到现在所说的房地产实际关联的是城乡结合部，还得不断扩大进城区，未来几十年中国城镇化还有几十个点的发展空间，未来几十年内有四亿人从农村转到城镇定居，不动产的建设和开发，它的用地有自然垄断性质，谁占了别的主体没法使用。怎么在健康的制度下可持续源源不断形成有效供给，这是根本性的问题。我们过去处理得不好，听到更多的大家的批评指责是土地财政，实际土地财政中国发生的只是沿海里面一些中心区域，能够把土地卖出好价钱的这些地方政府，它确实在极高的程度上依赖土地财政。大量的中西部地区，想依赖也依赖不上，造成极度的不均衡，代储一系列问题，同时必须承认，它有内在的合理性，地方政府靠山吃山靠水吃水，当然在自己的辖区之内开发过程中利用自己的资源禀赋，趁势运用土地的使用权，带来整个开发建设过程。这里面的制度我后面专门说到重庆的案例是怎么处理的，非常遗憾，重庆案例在全国现在是孤本。

　　第二个制度，住房制度。住房制度思路早已经清晰，就是必须双轨统筹。在我们大家都关注的商品市场这个轨道旁边必须还有保障房供给的保障轨。从98年朱镕基同志强调经济适用住房这个概念切入到现在清晰聚拢到以公租房和公有产权房为主要形式的保障轨的供给机制。关键就是怎么样能够把有别于市场轨的保障轨上的有效供给合理形成而源源不断地真正变成实实在在的人民群众得实惠的落实了的共享发展里面的支持要素，使低收入阶层和夹心层、大量年轻白领摆脱解决住房问题方面的不安和焦虑。

　　双轨统筹中央已经在总结经验的基础之上，我认为推到了在指导方针方面比较合理清晰的状态，关键就是怎么样落实。

　　第三，投融资制度。大量的基础设施根据不动产的开发又配套必须提供宜居城市住有所居，包括和住房相关的各种各样的不动产配套，到城市综合体到连片开发到产业新城运营，这样大规模的建设里面投融资机制怎么样能够适应创新发展、可持续发展，当然这里面就要说到特别重要的PPP概念，现在从管理部门到方方面面高度重视。李克强总理几年之间以总理之尊几十次督导有关部门推动PPP创新，财政部部门记录在案的13次，平均一个月一次以上。决策层对这个问题的高度关注当然带来了进展，但是有许多亟待解决的问题。首先从制度建设入手，法制化、契约精神的培养，相关的阳光化全套流程，现在越来越带有细致特征的怎么删繁就简提高效率在PPP概念下必须解决好。而且政府企业层面必须有健康的专业机构来形成1+1+1大于3的绩效提升机制。

　　第四，税制改革。在座的朋友听到“税”有天然的厌恶，社会上更是这样，总体来说税最好没有，税负越轻越好，中国走向现代化的话，中央十八届三中全会再次明确房地产立法并适时推进改革，到底怎么样在实际当中贯彻这个精神，实际推进过程当中没有看到加快，还在明显处于混沌状态，不能符合政治局审批通过的财税配套改革时间表的要求。

　　这四个角度的制度建设都涉及到治本，它的配套还有其它方方面面合在一起是系统工程，我们简单看一个案例。重庆在这段时间在各个大城市中心城市无一不对于房地产市场感觉到有压力有明显社会焦虑的时候，重庆相对平稳，传递出来的信息看到的数据，在这方面体现了最符合社会和谐的一种平稳状态。它的房价如果按照商品房交易来看也有轻微上涨，但是很低的幅度。重庆的相关政策调控是在中央有关部门掌握的大环境之下，我们必须注意到这个大环境之下重庆自己的制度建设从前面四个角度来说可圈可点。

　　第一，土地制度重庆在全国首创地票制度试点，一直坚持到现在，远离城乡结合部的农民，在政策引导之下把自己的宅基地还有小田变大田腾出来的田埂地面形成农田复垦，整个农业耕作的田亩数叫做占股平衡，在这方面是起点，多出来的复垦田地分五级量化到了地票市场做交易。出钱买到的类似指标的主体实际上它的使用纳入土地收储制度到了第二步，地票和土地制度合在一起非常清晰的制度建设，相对从容地在城乡结合部得到跟地票对应的土地使用开发权，带来有条不紊推进城市化建设和产业发展。实际带来的不光是土地的供给让它从容均匀，不会像其它地方普遍发生的，只有靠讨价还价征地拆迁机制，跟着一轮一轮钉子户抬高成本非常难在城乡结合部运营土地，而是控制总成本，方方面面得到和谐社会环境配套的开发条件。特别重要的是远离城乡结合部的农民，很多讨论场合没有纳入眼界的群体，他们进入了共享发展，进入了共享改革开放的行列。诸如此类的地票制度值得总结的制度还有很多，地票制度和土地收储制度在重庆做的非常值得我们总结，有关部门的态度，重庆地票只许一地试点，曾经成都跟进迅速被叫停，不符合邓小平的改革智慧，必须在这方面有大方向的判断，跟着要允许实验。邓小平说的大胆地试大胆地闯，现在根本没有这种氛围，闯提都不要提，试应该扩大范围，这是很实质的问题。

　　住房制度，重庆在保障房制度有明确的量化指标，形成整个住房供给中间1/3到40%是保障房，它的低端人群包括年轻白领得到相对稳定的有效供给，解决这个阶段住有所居问题。大学毕业生毕业不久以后需要谈婚论嫁过丈母娘那一关特别容易，有公有产权证，就是不能上市场随行就市交易，封杀了套利空间，住进去的年轻白领过几年收入上升，新的支付能力下出一部分钱变成完全产权。整个社会的和谐程度是不是一下子得到明显提高？过上体面住有所居的生活，以后可以相对从容转入完全产权房新的消费新台阶。这是很值得肯定的，在创新中间值得我们重视相关的住房供给案例。如果能够把保障轨推好托好，剩下的就是中产阶级以上的群体，根据自己的消费相对从容在市场当中挑选对象竞争当中购买的问题，怎么会有那么多的社会问题？

　　投融资制度不用多说，重庆的八大投世界银行曾经给与高度肯定。地方融资平台需要进一步规范化，有统计要求。重庆在这方面值得肯定的是，它能够前面阶段不得不做的调整，八大投式的融资平台，结合发展战略结合优化特征，政策性资金、市场化运作、杠杆式放大，支持了整个基础设施以及相关的宜居城市建设，这种投融资制度的创新对接到PPP在重庆已经形成了比较好的经验案例。

　　重庆、上海敢为天下先，在那么多争议说不清那么多的障碍之下，这两个地方终于在本土率先推进了住房保有环节房产税的试点，虽然有人说失败。我们研究者观察，哪里是失败，宝贵的经验，柔性切入，它的效应完全符合经济学分析逻辑框架，在加快房地产立法并适时推进改革，运用本土经验宝贵的特点马上浮现在我们眼前，不能光讲国际经验，我们两地试点经验按照中央的要求在加快立法的过程中给全体国民做更多的信息的披露和大家共同讨论。

　　这四个角度的改革加上货币政策就是标本兼治治本为上，从这个角度来看，房地产税改革我想再简单说一句，虽然那么多人在这方面表达反对的意见，毕竟要看到中央的文件凡是成为白纸黑字的表述一向是坚持这个改革方向的。现在还要回到怎么样让全民族一起做理性讨论，借鉴国际经验不能照搬美国，必须借鉴重庆、上海的给出第一单位扣除的经验，怎么扣除？立法的过程中间方方面面可以表达自己建设性的意见，做理性讨论，寻求最大公约数这是中国走向共和的很好的一次全民参与。如果把这些放在一起考虑，政策调控要跟着制度建设走，政策不光要反周期，还要在制度框架之下使政策的作用在制度框架提供长治久安的同时区别对待，以一城一策一城一案式贯彻供给侧结构性改革方针，几百个三四线城市情况种种不同，那边的去库存不能简单依靠商业性概念，必须配上政策杠杆。这边火起来的城市不是简单搞限购限贷，组织有效供给，怎么组织有效供给？又说到前面四个制度改革。所有这些放到一起还是要强调标本兼治而治本为上，让我们共同探讨共同努力解决这样的问题。

　　谢谢大家！