前海：一个国家级法治示范区的新面孔

　　前海：一个国家级法治示范区的新面孔

　　《法人》杂志曾在2011年春天以《前海元年》为题，报道了那时候尚是一片荒芜的前海将要进行的独特试验：在中国境内创造一个法制特区，创造一个自由的、法治的、国际化的城市。如今6年已经过去，作为法治建设示范区的前海已呈现出何等模样？除了塑造最接近香港的投资环境，甚至成立了“前海廉局”，其在法治领域还做出了哪些卓有成效的探索？

　　文 《法制日报》记者 万学忠唐荣

　　深圳南山区荔源广场，是前海合作区人民法院的临时办公地点。站在16层会议室的窗口向远处眺望，可以看到拔地而起的92栋塔楼形成了高低错落、疏密相间的前海新城天际线。这些塔楼包括华润、嘉里、太子广场、自贸大厦、信利康大厦、香缤前海金融中心等。

　　蓝天白云中的天际线像一道彩虹，勾画出前海这一“特区中特区”的美丽弧圈。这条弧圈的圆点，居于整个前海合作区中心位置的建筑，被命名为“法治大厦”。它是即将入驻的深圳前海合作区人民法院的办公楼。

　　法治大厦位于前海合作区的中心，是前海首栋永久公共建筑。这一规划寓意深刻：法治，将成为前海最核心的竞争力！

　　最接近香港的投资环境——前海的目标就是让港人港企到前海投资和在香港没什么两样

　　位于珠江口东岸的前海比邻香港。2010年成立的前海深港现代服务业合作区（以下简称“前海合作区”）的重要使命是“依托香港，服务内地，面向世界”，在“一国两制”框架下探索和深化与香港合作的新途径。

　　除了经济探索，前海被中央赋予的另一项任务是法治探索。

　　“打造社会主义法治建设示范区”，是前海15平方公里发展规划的重要内容。这一规划于2010年8月26日获得国务院批复，前海自此成为唯一一家国家级法治建设示范区。

　　2012年12月7日，习近平总书记离京视察第一站到前海。习总书记做出重要指示：“前海可以在建设有中国特色的社会主义法治示范区方面积极探索，先行先试。”

　　前海法治示范区建设承载着国家战略，承载着总书记的嘱托。

　　深圳市委常委、前海蛇口自贸片区管委会主任田夫接受《法制日报》记者采访时说，全面推进依法治国，是习近平总书记为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发提出的治国理政的新理念新思想新战略。习总书记视察前海时对前海的改革开放和法治建设殷殷嘱托，寄予厚望。法治建设、法治创新，是前海有别于其他自贸试验区、实现差异化特色化发展的重要抓手，要将其塑造成为前海的核心竞争优势和主要驱动力。

　　如果说深圳30多年前是中国经济领域改革的试验田，那么，这一次，前海将扮演法治领域改革试验田的角色。

　　两次试验，离不开同一个因素：依托香港。

　　香港培育出成熟的现代服务业，靠的是国际公认的良好的法治环境。前海依托香港发展现代服务业，首要的也是打造透明规范的法治环境。“我们的目标就是让港人港企到前海投资和在香港没什么两样。”田夫说。

　　“没什么两样”，意味着要消弭差距，意味着在营商环境方面前海法治要对标香港。

　　深圳市政府党组成员、前海蛇口自贸片区管委会常务副主任、前海管理局局长杜鹏说：“前海是国家目前唯一批复的中国特色社会主义法治建设示范区，这是一块金字招牌，赋予了前海法治建设创新、先导、引领和示范的使命。”

　　前海管理局成立以来，将法治环境的营造作为工作的重中之重，在立法、司法、执法、知识产权保护、法律服务等方面，先行先试，实现了内地法治建设的诸多突破。这里有全国第一家港澳台和外国法律查明基地，第一家按法定机构模式治理的仲裁院，第一家借鉴香港廉政监督模式的廉政监督局，第一家粤港澳合伙型联营律师事务所，第一家综合性司法改革的基层法院……在前海，香港法律得以适用，港籍陪审员、调解员、仲裁员成为纠纷解决机制中的常客。

　　这些创新为前海营造国际化、市场化、法治化营商环境奠定了坚实的制度基础。

　　最小的“政府”——前海管理局既不是党政机关，也不是事业单位，而是实行企业化管理的“法定机构”

　　7月28日，前海管理局官方网站挂出了一条“招贤榜”，25个专业岗位面向全球招聘精英。招贤榜特别提示：“欢迎港澳台人才踊跃报名”。

　　管理局，港澳台人才。这两个概念联系在一起的时候，人们会疑惑：港澳台人士能任内地政府的公务员吗？根据公务员法，当然不能。前海为什么能？原来，在体制设计中，前海管理局的机构性质被赋予了一个全新的定位——法定机构。

　　“前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的地履行相应行政管理和公共服务职能的法定机构，根据市政府确定的原则可以自主决定机构设置、人员聘用和薪酬标准。”前海管理局副局长田敏向《法制日报》记者解释，前海管理局本身也是体制机制创新的样本，它的治理结构是深圳市人大常委会利用特区立法权通过立法确立的。

　　是的，在前海改革的探索中，深圳没有忘记“一切改革都要于法有据”。早在2011年7月，深圳市人大常委会审议通过了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，这一条例被称为“前海基本法”。“前海基本法”将前海管理局定义为“法定机构”。

　　“法定机构”是一个新类型的机构，在内地属于深圳首创。而在香港，“法定机构”早已司空见惯，运转非常成熟。香港有80多家“法定机构”。它的特点是，机构精简，机制灵活，承担公共管理职能，实行企业化管理。

　　在前海管理局由集装箱拼凑而成的简易办公楼里，记者见证了“小政府大社会”的机构设置。以“法治与社会建设促进处”为例，它是只有七个人的处室，负责法治建设、综合执法、文教卫体、民政事务等几十项协调职能，相当于党政机关的政法委、法制办、司法局、科教文卫体等十几个部门的大综合。

　　前海局从香港嫁接来的“法定机构”，与最初的设想还是有很大不同。在“前海基本法”立法阶段，深圳市人大常委会经济工作委员会在起草情况说明中透露了立法的指导思想：“前海是要把香港经验作为国际成功经验的具体化，全面学习和借鉴。”基于此，立法者对于前海管理局“法定机构”的治理结构，有过大胆设想：前海管理局设立理事会作为决策机构，理事由政府代表、行业代表、有关专家担任，理事总数不超过11人，其中香港籍理事不少于2人。

　　但“前海基本法”面世时，做了更为谨慎的选择，没有把有港人参与的理事会作为决策机构，而是把深圳市政府作为决策机构。“前海基本法”规定“前海管理局在市政府领导下开展工作”，前海管理局局长、副局长由市政府任命。对于港籍人士参与管理的设想，“前海基本法”留出了空间：“高级管理人员可以从香港或者国外专业人士中选聘。”7月28日，前海管理局面向全球的招贤动作，就是依据这一规定。

　　前海探索法定机构治理模式，是服务市场经济的积极主动探索。深圳大学教授马敬仁认为此举意义非同寻常：“从运行规则来看，过去什么事情都是政治推动，我们的市场经济有政府制造的痕迹，而不是自然生长出来的，”马敬仁认为，“改革的目的就是要消弭被制造的痕迹，即使是嫁接的果树，嫁接后也要让它自己生长，形成自己的规则。”

　　据介绍，法定机构在前海的试验已臻成熟，具备了复制推广价值。深圳将依据前海的经验，出台全国首部“法定机构条例”。

　　最国际化的商事仲裁——仲裁院鼓励在前海适用香港法，将深圳国际仲裁院在前海做出的裁决视为“香港裁决”

　　与前海管理局治理结构的谨慎选择相比，同为“法定机构”设在前海的深圳国际仲裁院对香港的制度嫁接更为彻底。仲裁院设立了理事会并将其作为决策机构，港人在理事会中的比例相当高，港人在仲裁院的话语权空前加大。当然，这也是“前海基本法”明文规定的：“鼓励前海合作区引入国际商事仲裁的先进制度。”

　　“前海基本法”的这一条规定，开启了深圳国际仲裁院全面对接国际先进制度的大门。

　　梁爱诗，全国人大常委会香港基本法委员会副主任、香港特别行政区政府律政司首任司长；

　　梁定邦，香港大律师、香港证监会前主席、中国证监会前首席顾问；

　　王桂壎，香港律师会前会长、环太平洋律师协会主席；

　　Peter Malanczuk，香港大学教授、荷兰鹿特丹大学法学院前院长。

　　这四位香港法律界的翘楚，目前是深圳国际仲裁院决策机构——理事会的成员。其中，梁定邦被深圳市政府聘请为深圳国际仲裁院副理事长，系港人首次出任副理事长，标志着粤港澳法律合作以前海为平台的进一步深化。

　　深圳国际仲裁院理事长、中国国际经济贸易法学研究会会长沈四宝指出，特区立法为深圳国际仲裁院确立的国际化治理结构，有利于增强境内外企业对深圳经济特区乃至中国营商法治环境的信心。

　　2012年，深圳市政府通过特区立法的形式，制定了《深圳国际仲裁院管理规定（试行）》，这是世界上第一个对仲裁机构进行的专门立法。该立法确立了以理事会为核心的法人治理结构，让深圳国际仲裁院成为我国独立性最高的仲裁机构。

　　目前仲裁院第二届理事会中13名理事有12名是外部理事，其中有7名来自香港地区和海外。理事会中只有一位是深圳市政府任命的。他叫刘晓春，兼任仲裁院秘书长和法定代表人。刘晓春说，法人治理模式有效避免了地方保护、行政干预和“内部人控制”，打消了境内外当事人对内地仲裁机构的顾虑。

　　根据上述法定机构立法，仲裁院的仲裁员至少有三分之一必须来自香港地区和海外。目前仲裁院870名仲裁员，覆盖50个国家和地区，其中境外仲裁员有353名，占比40.6%。

　　尤其值得一提的是，在香港工作或居住的仲裁员146名，其中88名是香港籍。深圳国际仲裁院的港籍仲裁员比香港国际仲裁中心的港籍仲裁员还要多！

　　国际化产生公信力。2014年，深圳国际仲裁院的仲裁裁决在香港获得执行的数量占内地所有仲裁机构的38.5%，为内地最高，在全球仅次于香港国际仲裁中心。这说明深圳国际仲裁院在香港地区已经拥有了较高的国际公信力。

　　2016年10月26日，仲裁院发布新规则体系，进一步突出国际化，深化深港合作，鼓励在前海仲裁适用香港法。其中最大的亮点是将香港作为仲裁地。新发布的《深圳国际仲裁院关于适用〈联合国国际贸易法委员会仲裁规则〉的程序指引》第三条规定：当事人对仲裁地有约定的，从其约定；当事人没有约定的，仲裁地为香港，除非仲裁庭另有决定。

　　将香港作为仲裁地，意味着什么？刘晓春解释，这意味着深圳国际仲裁院在前海做出的裁决被视为“香港裁决”，由香港法院对裁决进行监督和执行。这会极大地提升港资对前海的投资信心。

　　新规则吸引香港律政司袁国强司长专程出席发布会，袁国强高度评价这一创新安排。

　　最权威的域外法律查明基地——蓝海中心与全球150家法律机构建立了合作关系，解决了域外法律查明难的痛点

　　一旦发生商事纠纷，适用香港法律，让港人参与审理——还有什么比这种安排更能让香港投资者放心的呢？

　　诉讼、仲裁、调解，是国际商事纠纷解决的主要机制。目前，在前海，适用香港法律同时有港人参与案件审理，不仅在仲裁机制下能实现，诉讼同样如此。前海合作区人民法院（以下简称“前海法院”）目前审理的涉港案件中，已有至少30件当事人约定了适用香港法律。

　　中国内地法院审理涉外民事纠纷适用外国法律或港澳台地区的法律，本没有法律障碍。《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》对此有专门规定。只要不违反公共利益，当事人可以约定适用境外的法律。

　　实践中适用域外法律的案例比较少，是因为存在“域外法律查明”难题。由于个别法律规定尚未明晰，对于域外法查明责任的归属、查明原则、专家意见的效力及认定等问题，在司法实践中都存在一定争议，导致在司法实践中真正适用外国法、港澳台法裁判的案件非常少。90%以上的当事人约定适用域外法的案件，最终都认定为不能查明域外法律，而适用我国内地法律裁判。

　　以香港法律为例，香港属于普通法系、判例法系。内地法院适用香港法律审理案件时，要查明香港的判例及其蕴含的裁判原则。如果由一方当事人提供，另一方可能提出异议。谁来提供一个权威的解释呢？由于没有专业机构，法律查明程序复杂、时间长，拖到最后，绝大多数还是适用内地法律进行裁判，导致当事人约定适用香港法律的初衷不能实现，当事人对内地的法治环境也就打了问号。这种情况直接影响我国内地的司法裁判水平在国际社会上的评价，影响着国际化、法治化营商环境的培育。

　　涉港合作的进一步深化对内地司法提出了更高的要求。据国家统计局深圳调查队的《前海涉港合同适用香港法律调查报告》，75.3%的企业在投资前海时最看重公平公正的法治环境，约76.5%的企业愿意与在前海合作区注册的港资企业签订适用香港法律的合同。

　　前海致力于解决法律查明难这个“痛点”。“前海基本法”第52条规定：“鼓励深港合作建立法律查明机制，为前海合作区商事活动提供境外法律的查明服务。”为落实这项任务，在深圳市司法局的指导下，2014年2月，全国首个以域外法律查明为核心业务的非营利性社会组织——深圳市蓝海现代法律服务发展中心（以下简称“蓝海中心”）成立。

　　经过近三年的发展，蓝海中心已经和包括北京大学法学院、人民大学法学院、中国政法大学等19所高校、全球150家法律机构建立了合作关系，入库专家达到1500多位。蓝海中心接受委托与咨询查明的国家和地区涉到美国、中国香港、巴西、阿根廷、马来西亚、开曼等20多个，接受法律查明咨询的事项覆盖了公司法、刑法、土地法、仲裁法、担保法、合同法、外商投资法等诸多领域。

　　蓝海中心执行理事长肖璟翊女士介绍：“迄今为止，蓝海法律查明的专家意见被司法机关、仲裁机构采纳的比率是100%。”

　　鉴于蓝海法律查明平台在域外法律查明服务方面的突出表现，2015年9月，最高人民法院授牌蓝海中心作为最高人民法院“港澳台和外国法律查明基地”。

　　步子最大的司法改革——在前海法院适用香港法律没有任何障碍。在这里有29名港籍调解员、10余名港籍陪审员参与纠纷化解

　　在域外法律适用方面，同样获得最高院支持和肯定的，还有前海法院。同在2015年9月，最高院在前海法院挂牌成立了“港澳台与外国法律查明研究基地”。

　　前海法院在2015年成立初期，就将《外国、港澳台法律查明机制研究》作为重大调研课题，旨在建立最系统完备的香港法律查明与适用体系，指引涉港案件的公正高效审判。前海法院结合司法实践，通过进一步细化《涉外民事关系法律适用法》在案件审理中的运用方法，制定了《关于审理民商事案件正确认定涉港因素的裁判指引》，出台了《域外法查明办法》和《适用域外法案件裁判指引》。这些具体措施，最大限度地保障了当事人选择适用香港法的权利，提升了法律查明和适用的效率，有效保障了香港法正确、精准地认定与适用。

　　截至2017年6月，前海法院适用香港法调解成功案件2件，判决1件。其中“D银行诉L公司融资租赁合同纠纷”一案，在港籍调解员的主持下适用香港法进行调解并达成调解协议。该案是前海法院适用香港法裁判的首宗案件，被业界评价为“前海法院一小步，中国司法一大步”。

　　为了增强港资对内地司法的信心，提升内地司法的国际公信力，前海法院聘请了29名港籍和3名外籍专家调解员，以满足不同涉外案件当事人的选择。截至2017年5月，港籍调解员成功调解案件68件。

　　前海法院还选任了13名外籍、港澳台籍人员担任陪审员，共同参与部分涉外涉港澳台商事案件的阅卷、庭审、评议等审判活动。截至2017年5月，港籍陪审员参与案件审理共59件，有效消除了因文化差异对司法公信力的消极影响，提升了涉港商事案件审理的国际化、专业化水平。据介绍，汇丰银行就是看到在前海可以适用香港法律，最终下决心到前海投资。2014年12月，汇丰前海支行正式迁址入驻，成为首批在前海区内运营的金融机构之一。

　　前海法院在查明和适用香港法律裁判、涉港审判机制改革以及综合性司法改革等方面所做出的努力和取得的成效，也得到了香港司法界的高度关注。

　　香港终审法院首席法官马道立，香港大律师公会前主席、资深大律师谭允芝女士等来访时均明确表态，愿意与前海法院就涉港案件中的法律查明等问题建立合作关系，积极回应两地当事人的司法需求。香港特别行政区律政司司长袁国强在出席前海法院诉调对接中心揭牌仪式时致辞，认为前海法院诉调对接中心创新建立涉港案件第三方评估等制度，体现了前海涉港商事调解的前瞻性和预见性。

　　“前海法院以开放、包容与自信的姿态，积极与香港司法机构开展专业化的交流与合作，充分展示了前海的法治自信。”前海法院院长闻长智说。

　　最高效的反腐机构——前海廉局不仅在体制的独立性方面借鉴香港廉署，在反贪机制方面也与香港廉署高度一致

　　与香港密切往来的单位，除了管理局、法院、仲裁机构，前海廉政监督局也是重要一家。作为前海的反腐机构，前海廉政监督局在体制、机制等诸多方面借鉴了香港廉政公署的理念和做法。在当地，前海廉政监督局简称为“前海廉局”，以对应“香港廉署”。

　　成立于1974年的反腐机构香港廉政公署（简称ICAC），一直以来都是香港廉洁的保证，也是香港廉洁的象征。因为香港影视剧的传播，内地民众对大名鼎鼎的廉政公署并不陌生，连那句“ICAC请你去喝咖啡”的名句也耳熟能详。

　　香港廉政公署的特点是机构、人事、财政、办案高度独立。

　　能不能在前海移植香港廉政公署的体制？前海“基本法”草案曾有类似设计，拟在前海合作区设立独立的监督专员公署，直接向深圳市人大常委会报告工作；公署的最高长官——监督专员，由市人大常委会任命。这种设计非常接近北京、山西、浙江正在试点的监察委员会。

　　但最终出台的“基本法”删除了这一条。“廉政监督局”代替了“监督专员公署”，局长由“市纪委任命”而不是“市人大常委会任命”，前海廉局向市纪委报告工作而不是市人大常委会。

　　“虽然没有照搬香港廉署，但前海廉局现有的体制机制，最大限度地借鉴了香港廉署，同样能保证机构的独立性和权威性。”前海廉局预防腐败处处长何平向《法制日报》记者介绍，前海廉局作为市委市政府直属部门，与前海管理局及其他驻区单位等监督对象没有隶属关系，在机构、人事、财政、办案方面均相对独立。

　　不仅在体制的独立性方面借鉴香港廉署，前海廉局在反贪机制方面也与香港廉署高度一致。香港廉署设置三个部门即执行处、防止贪污处和社区关系处，分别履行执法、预防、教育职能。前海廉局对应设置案件调查处、预防腐败处（社区工作处）。特别是，两家都把70%以上的兵力配置在执法部门，保持惩处腐败的高压态势。

　　“和香港廉署一样，前海廉局拥有广泛的调查权和强大的执法能力。”何平介绍，前海廉局可以调查前海辖区内一切贪腐行为，覆盖政府、企业和各类社会组织。接下来，该局还将与香港廉署开展深度合作，比如共同向前海港资企业提供“防贪顾问”服务等。

　　据介绍，成立于2013年5月的前海廉局，合并纪委、监察、检察、公安、审计等多部门的监督职能，形成了大监督格局。显然，前海廉局的监督职权超过了国家正在试点的监察委员会。其办案手段和侦查能力堪称反腐战线的“特种部队”。

　　何平处长向记者介绍了一起该局侦办的小官大贪案例。曹某是深圳市场监管委驻前海办事窗口的负责人，她的职位不高，权力也不大，也就是企业办理工商登记时能够加快进度。就是这点儿小小的权力被所谓的“中介”瞄上了，曹某本人也被拉下了水。每个周末，她在固定时间到固定地点打羽毛球。她打球的时候，会有“神秘人”向她的球包里塞入几百至几千元不等的现金。工作时间，该“神秘人”代理的事项，总能够神奇地在曹某负责的窗口加快办完。这种默契持续了一年多，最终没有逃脱前海廉局的火眼金睛。曹某受到了应有的惩处。

　　这个案件调查结束后，前海廉局为了堵塞漏洞，迅速提交剖析报告和整改意见，一方面对“黑中介”专项整治，一方面在前海办事大厅实行“审批代理”，对审批窗口的廉政风险点进行“物理隔离”。即前台人员面对群众、受理材料，审批人员全部移至后台办公，不再与申请人见面。

　　前海廉局成立以来，除了前海辖区案件（辖区腐败存量很小），突出的表现是办理了十余起上级交办的系列重大案件。

　　今年3月，“深圳大学城市治理研究院”发布了《前海廉洁状况白皮书（2016）》。课题组通过对2090个样本和819份问卷调查的分析，得出的结论是：八成以上受访公众认为前海的廉洁程度较高；96.2%的公众在前海没有接触到“贪腐”或“吃拿卡要”行为。

　　最值得期待的法治示范区——改革者在大胆构想的同时，没忘小心求证。而求证的标准，一是于法有据，二是“可复制可推广”

　　前海在建设法治中国大局中有着自己的特殊定位：为全面推进依法治国提供新鲜经验，为全国其他地区的法治建设起到示范引领作用。

　　承担特殊使命，前海始终坚持在国家战略中谋划和推进法治创新工作，为国家战略实施提供法治保障和支撑。前海的使命，不是某一项改革的探索，也不是某个领域的单兵突进，而是要打造一个全新的有中国特色的法治生态。由此，有了“法定机构”的探索，商事仲裁的国际化，法律服务市场的开放，廉政监管的创新，综合司法改革的全面推进。

　　同时，前海的种种突破和创新，坚守了法治底线。前海一直坚持顶层设计和立法引领，坚持重大改革于法有据，防止“违法改革”带来的“破窗效应”。无论是拟定的“前海廉政监督专员公署”最终更名为“前海廉政监督局”，还是拟定的“前海国际商事法庭”最终取名为“前海合作区人民法院”， 抑或是前海管理局的组织架构等。改革者在大胆构想的同时，没忘小心求证。而求证的标准，一是于法有据，二是“可复制可推广”。

　　杜鹏局长对记者讲：“我们始终认为，改革创新是打造法治化营商环境的主要手段。前海打造法治化营商环境，核心内容是制定一套切实可行的、接轨国际的贸易规则，实现投资和贸易的便利化；有一套对接国际的权利保护机制，包括对交易、对产权、对资产的平等保护，让规则公平、透明、可预期，增强安全感。”

　　前海法治示范区建设，无疑是各级党委政府高度关注的。在深圳市委市政府的指导下，前海成立了全国自贸试验区第一个法治建设领导小组，出台了全国自贸区首份专门针对法治建设的规划纲要，加强了法治建设的系统集成性。田夫说：“前海作为我国唯一的中国特色社会主义法治建设示范区，使命光荣，责任重大。前海应当成为法治中国的首创之区、首善之区，成为率先实现治理体系和治理能力现代化的排头兵和落实全面推进依法治国方略的先行地。通过法治建设、法治创新，前海要为法治中国提供‘前海经验’，为世界法治文明提供‘ 中国模式’，为中国法治建设和法治文明做出独特贡献。”

　　在法治建设领导小组的统筹指挥下，前海通过法治示范区建设，正以开放包容的姿态，以“依托香港，服务内地，面向世界”的定位，展示给世人一个开放的前海， 创新的前海，法治的前海，廉洁的前海。

　　对于法治示范区建设，前海人充满了期待和信心。接受《法制日报》采访时，田夫的一段话非常有代表性。他说：“改革开放的成功，向全世界证明共产党领导下的社会主义中国能够搞好经济；前海建设法治示范区的探索，将进一步证明，共产党领导下的社会主义中国同样能够搞好民主法治。”