评论：打造城市群需摒弃高大全思维

　　打造城市群需摒弃“高大全”思维

　　吴学安

　　近年来，中国城市群发展格局加快形成，长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群等发展规划均已相继落地。在此基础上，日前，国家发改委副主任胡祖才介绍，粤港澳大湾区、关中平原、滇中、天山北坡、呼包鄂榆等跨省级城市群规划，已征求相关部门和地方意见，并将按程序上报国务院。各省负责编制的省内城市群规划也进展顺利。

　　城市群已经成为拉动中国经济快速增长、参与国际经济合作与竞争的主要平台，成为进一步推进我国城镇化的主要方向。但在此发展中也存在一些值得关注的实际问题。一方面，中国现有城市发展水平整体仍然较低，行政色彩浓厚。县域经济发展滞后，城乡差距明显。中心城市作用和贡献率低，辐射带动能力有限。另一方面，城市群等级体系不健全，缺少次中心城市。对于跨省域的城市群，政府之间协调能力不足，城市间产业结构雷同，没有形成良好的分工协作格局，多数城市群仍处于粗放式增长阶段。

　　据国家发改委课题组统计，全国有655个城市提出要走向世界，183个城市提出要建国际大都市。例如，长春、石家庄、济南等30多个城市规划建设金融中心。对于北京、上海等特大城市而言，由于追求全面发展，导致政治、经济、文化、金融等多重职能过度集中，引发人口膨胀，城市规模超大。近年来，人口调控成为这些特大城市共同面对的严峻课题。当前，由于各地对综合发展指标的盲目追求，“铺摊子”、“摊大饼”成为许多城市一贯的发展思路，一味向着“高、大、全”的目标前进，也失去了城市原有的特色。现有部分城市群建设存在区域重叠、功能重合、小而分散等问题，这使得一些城市群不但没有形成聚合效应，反而有了“割裂”的趋向。

　　一方面，城市群的发展缺乏统筹规划，存在产业同构，甚至恶性竞争。从城市群的发展和演化来看，城市发展都会产生诸如区域性发展规划、环境治理与保护、交通与通讯等一系列跨界需求，而我国的行政区域划分制度使政府过多注重辖区范围内的事务，而忽视了跨界需求。由于产业的集群化发展趋势，各城市的产业结构趋同现象显著，导致各城市没有协同发展，反而竞争激烈。

　　另一方面，缺乏城市群一体化发展的协调政策，一些城市群内部基础设施供给过度和不足并存。城市群内一些中小城市重大基础设施供给不足，而核心城市则供给过度。在城市间缺乏资源的情况下，从原材料争夺到产品的相互竞争，极大地损耗了财力、物力和人力，造成社会资源的浪费。各地方政府都从完善自身功能、提升自身竞争力的角度出发，忽视了城市群组团式的发展方式。比如，珠三角城市群地区的机场在100平方公里范围内的过剩，造成珠海机场常年亏损运营。

　　城市群作为一个区域形态，必须具有三大要素：群核，也就是具有辐射力、带动力的中心城市；群集，包括城市群集和产业群集，使得群内城市功能互补，达到同城一体化的发展形态，并实现产业分工合作，错位协同发展；群网，包括交通、信息、市场等网络的构建。这三个要素都具备之后，才是成熟的城市群发展态势。面对严峻的城市病，城市管理者应学会“放弃”。

　　城市群在具体发展中，要摒弃高大全的思路，鼓励中小城市依据自身特色来发展，依据自己的产业优势来进行定位。同时，各地的政策必须稳定，规划应适度超前，杜绝朝令夕改。城市群作为一个网络的概念，城市群内的每个城市都是一个枢纽节点。各城市相互支撑、相互依靠，城市规模有大小、功能有不同，但在利益上是平等的主体。在城市群的规划设计上，强调的是双赢和多赢效应。