教育等重点支出将不再与GDP挂钩 破解财政支出结构固化

　　破解财政支出结构固化 教育等重点支出与GDP将不再挂钩

　　为改变财政支出结构固化的格局，教育、农业等重点支出与财政收支增幅或同国内生产总值将完成脱钩。

　　财政部政策研究室主任王卫星19日在中国财政科学研究院的一场报告会上透露，十八届三中全会和新修订的预算法都明确取消重点支出“挂钩”机制，经过财政部的努力，目前“挂钩”机制已经逐步解决，中央改革办已经开完会，法律修改还需要一个过程。

　　“到去年年底全部挂钩的问题都解决了，脱钩了。中央的决策程序已经走完了，剩下的需要一个法律修改过程。法都还没有改，期待以后走程序。”王卫星说。

　　重点支出挂钩机制是指教育、农业等重点支出同财政收支增幅挂钩或同国内生产总值挂钩。支出挂钩机制在特定发展阶段为促进有关领域事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度。

　　“财政支出不再与GDP增速挂钩”出现在去年的预算报告中，时任财政部部长楼继伟表示，这项改革虽然只是我国当前正在推进的财税体制改革一揽子计划中的一小步，但意味着财政部门在管理国家的钱袋子时要更加高效。

　　以2012年数据为例，全国各地仅财政安排的教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计生七项带有支出红线的重点支出，就占到了全国财政支出的48%。

　　支出固化加大财政风险

　　当前我国财政收支矛盾凸显，财政增量空间缩小，如何突破财政支出项目只增不减、存量固化格局，是当前扩大财政空间的路径之一。

　　19日，中国财政科学研究院（简称“财科院”）发布的一份报告称，当前财政支出固化问题凸显，是政府职能转变不到位、改革不到位的反映。财政支出固化更反映出政府自身改革的必要性和紧迫性，不是财政部门或某几个部门能推动解决的，需要从优化顶层设计、深化体制改革、转变政府职能、提升国家治理能力等方面统筹考虑。

　　财科院院长刘尚希对第一财经记者表示，解决财政支出结构固化问题，需要打破支出背后的利益藩篱，探索科学的资金分配机制和预算编制方法，实现高效分配和绩效提高，有效化解不断加剧的财政风险。

　　财政支出结构固化是指所有的财政支出项目只增不减，或者存量不动只能动增量，实际上就是指财政资金分配结构固化、僵化，缺少统筹、协调、优化空间和弹性的一种状态或格局。

　　报告显示，在目前财政支出中，总体、部门及项目支出多层次固化问题严重。总体上基本支出和项目支出被“人”和“事”绑架，只减不增；功能分类的重点支出因“法定挂钩”等因素而固化严重；从部门层面看，基本支出总体增长；从项目看，支出只增不减结构固化明显。

　　财政资金分配渠道固化问题也十分突出，部门“二次分配权”肢解预算统一分配权，固化了分配渠道；转移支付项目资金的条条分配，财政支出方式固化不能适应形势变化或需要。

　　此外，央地支出结构差异也反映出支出固化的财政体制问题。比如，层级越低的政府财政支出调节空间和弹性越小，地方财政基本支出被“人”绑架，快速增长，挤占项目支出空间；转移支出“小马拉大车”，规模不断增长，结构固化严重。

　　报告认为，财政支出结构的固化只是一种表象，说明财政资金分配严重依赖原有的路径，财政支出缺乏科学的决策程序和依据，技术上预算编制基本依赖基数法，或者基数法色彩浓厚，零基预算的理念和思维不足，基数法必然导致路径依赖和结构固化、僵化，缺乏科学的调整机制。

　　当前我国经济进入新常态， 经济增长降档，财政收入降幅超过经济降幅。数据显示，2010 年到 2016 年，GDP 增速从 10.6%下降到 6.7%，而财政收入增速却从 21.3%下降到 4.5% 。

　　刘尚希表示，目前增量调节可以说是捉襟见肘，支出结构固化导致支出刚性扩大，该减的减不下 来，而需要增支的又不得不增，收支矛盾加大；同时，支出固化导致资金绩效下降，漏损增多，正反两方面加剧了财政收支矛盾。重点任务保障和政策落实，依靠增支眼前看并不现实，日趋依赖财政赤字债务，进而导致财政风险不断积聚。

　　破除“挂钩”机制 优化支出结构

　　报告认为，打破固化调整和优化财政支出结构，是一个系统性问题。有效解决财政支出固化问题，需要从决策、制度、技术三个层面分别施策。

　　具体而言，决策要解决政府治理的问题，敢于打破利益藩篱和社会过度福利化的倾向，提升预算决策层次， 统一预算权。制度层面要创新预算制度安排和政策体系，破除“挂钩”机制、专款专用等维持支出结构固化的制度或政策禁锢或束缚；技术层面则要采用零基预算编制方法和强化绩效管理，以科学的技术和机制防止固化问题的延续或再生。

　　刘尚希表示，调整和优化支出结构，首先要提升预算决策层次，打破部门利益的“藩篱” 。完善政府内部治理机制，建设具有决策职能的核心预算机构 。合理配置部门的部门预算编制和管理权，强化跨期预算约束 。

　　财科院财政与国家治理研究中心主任赵福昌表示，预算权力结构理顺之后，接下来的任务就是要完善预算管理制度和相关政策，将所有的政府性资金纳入预算管理体系之内，取消影响财政资金分配统一性的挂钩事项，弱化专款专用，并通过行政管理体制改革强化部门间的协同配合，从根本上逐步化解财政支出固化问题。

　　财政部预算司副司长吴海军表示，财政部门在调节支出结构方面已经下了很大的功夫，牢固树立了过紧日子的思想意识，在财政支出中保障重点支出、压缩一般支出。但是财政支出十分复杂，调整支出结构非常艰难，涉及到各方利益。他同时表示，越是财政困难的时候，改革越会加快前进。