央地收入分成比例年内迎调整 PPP为地方财政保驾

　　央地收入分成比例年内迎调整 地方紧抓 PPP为财政保驾

　　杜丽娟

　　全国31个省市自治区2016年一般公共预算收入数据近期出炉，只有四个城市实现了两位数的增长，而在2015年实现这个增长的城市还有18个。地方政府的总体收入增速也从2015年的8.4%下滑至4.5%。

　　在整体下滑中，山西、黑龙江、新疆三个省区甚至出现了负增长，其中上述三个省区中，山西省以-5.2%增速垫底。

　　财政收入的下降一方面显示经济增长依然存在不确定性，同时也反映了为企业减负的各项措施逐步得到落实。不过，从财政支出的角度看，地方政府支出占全国财政支出比重，现在已经超过85%，中央本级支出不足15%。

　　尤其营改增的全面试点推行之后，曾经地方独享的营业税变成与中央分成的增值税，叠加经济复苏的滞后效应，在财税改革的过渡期，中央与地方财政事权和支出责任划分改革更显得迫在眉睫。

　　财政部财科院院长刘尚希近期在接受《人民日报》记者采访时表示，中央和地方财政事权和支出责任划分，是今年财税改革的重心。首先要界定政府边界，明确政府和市场、政府和社会关系之后，再来划分央地间财政事权，进而再确定央地收入划分、健全地方主体税体系。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示，在此背景下，地方的财政收入要实现跨越式发展，根本上需要从自身需求新的动力，央地关系短期内很难有质的改变。

　　“未来要形成健全的地方税体系，完善可以调动中央和地方两个积极性的财税体制。”他说。

　　央地关系重构或从公共服务领域“试水”

　　中央和地方财政支出比例的差距正在为央地关系的重构提出新的要求。

　　财政部发布的2016年财政数据显示，1~12月累计，全国一般公共预算支出187841亿元，比上年增长6.4%。其中，中央一般公共预算本级支出27404亿元；地方财政用地方本级收入、中央税收返还和转移支付资金等安排支出160437亿元。

　　值得注意的是，中央和地方在支出上形成的巨大反差，并没有延续在收入上，从2016年财政数据看，中央和地方在一般公共预算上的占比基本持平。

　　数据显示，2016年1~12月累计，全国一般公共预算收入159552亿元。其中，中央一般公共预算收入72357亿元，地方一般公共预算本级收入87195亿元。

　　收入比例持平，支出却有落差。财政部财科院院长刘尚希认为，地方政府支出占全国财政支出比重超过了85%，中央本级支出不足15%。中央支出比例小，大部分支出依靠地方财政，后果可能刺激地方政府发债冲动，形成债务风险隐患。

　　根据Wind数据整理，截至2016年12月28日，2016年地方债发行规模达到6.04万亿元，相比2015年扩大近六成。 地方债占当年发行债券的比例16.62%，是仅次于同业存单、金融债之后的第三大债券品种。

　　对此，刘尚希认为，中央和地方财权事权和支出责任划分上，应该上移事权和支出责任。“但是具体到哪些事权上移，仍要做大量细致工作”。

　　此前，国务院曾发布关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，明确了改革总体要求、划分原则、主要内容。

　　《中国经营报》记者获悉，目前中央正加快研究制定中央与地方收入划分总体方案，并计划于今明两年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。

　　专家透露，之所以选择在公共服务领域试点更多的改革，很大程度源于支出项目在上述领域的较高占比。更多改革措施或在进行全面的财政状况评估后再推出。

　　财政部发布的数据也显示，在所有项目中，教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育等项目的支出比例增幅超过70%。

　　PPP为地方财力保驾

　　一边是财政增速放缓，一边又是保增长的现实任务，对地方政府来说，经济形势的复杂性正在形成新的难题。

　　而地方政府当前为应对收入下滑已经提前采取行动，以大型项目为抓手的建设，发挥地方财政内生动力成为投资热点。其中，作为调动地方财政积极性的一个手段，PPP（公私合作）在今年的投资力度将得到更多关注。

　　在此背景下，PPP将成为政府调动资本的一个重要引擎。

　　2月13日，财政部PPP（政府和社会资本合作）中心披露了PPP综合信息平台项目库最新季报。数据显示，截至2016年12月末，全国入库项目11260个、总投资13.5万亿元。

　　其中，签约落地1351个，总投资2.2万亿元，全国入库项目落地率升至31.6%，与1月末、3月末、6月末、9月末落地率19.6%、21.7%、23.8%、26.0%相比，项目落地数和落地率稳步上升。

　　季报数据还表明，市政工程、交通运输、城镇综合开发3个行业项目数和投资额均居前3名，合计分别占入库项目总数、总投资的54%、68%。

　　尤其自2016年12月26日证监会与发改委联合发文《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，明确支持PPP项目的资产证券化成为行业助推器。

　　2017年2月，PPP领域首个资产证券化项目“新水源污水处理服务收费收益权资产支持专项计划”在机构间私募产品报价与服务系统成功发行首单PPP资产证券化项目顺利落地。

　　“资产证券化为原始资本金提供了退出机制，社会资本的参与激发了市场活力。另外相关政策和细则的出台有望进一步助推项目加速落地，PPP相关公司的订单有望加速释放。”国金证券分析师表示。

　　金永祥认为，受利好政策推进PPP项目在今年将进入快速落地阶段，预计年内项目落地额不低于3万亿元。

　　“从目前PPP项目的特点看，市政工程、交通运输项目会在所有项目的前列，且这种格局会一直持续。”金永祥表示。

　　上述季报数据显示，市政工程、交通运输、城镇综合开发3个行业项目数和投资额均居前3名，合计分别占入库项目总数、总投资的54%、68%。

　　金永祥表示，从目前PPP项目的特点看，市政工程、交通运输项目会在所有项目的前列，且这种格局会一直持续。“很大原因是市政工程项目的投资额比较大，可以为地方经济增长贡献有效的业绩。”

　　而各地方政府争抢PPP项目的考量更包括少花钱、多办事是PPP项目物有所值的目标，借此缓解地方政府财力的一个重要考量标准。

　　根据季报数据，335个示范项目中，使用者付费、政府付费、可行性缺口补助类分别占61个、99个、175个，平均每个项目物有所值量值分别为2.4亿元、2.7亿元、4.9亿元。

　　季报称，无论是哪种回报机制的项目 ，研究通过对2016年物有所值定量评价的335个国家示范项目分析表明，在项目全生命周期内，PPP模式与传统投融资模式相比，平均每个项目节省政府投入约3.8亿元。

　　不过，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称《指引》），提出了对财政可承受能力科学全面的评估方法。根据《指引》内容，其明确了每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

　　金永祥认为，设置这个比例有利于抑制地方盲目上马PPP的冲动，减少无效投资。