以法治型市场经济为目标重建经济增长体制

　　以法治型市场经济为目标重建经济增长体制

　　（本文刊发于《中国经济周刊》2016年第42期）

　　国家发改委经济研究所副研究员 黄卫挺

　　当前，我国正处于新旧社会秩序转换的过渡阶段。在旧的社会运转机制和秩序不断消解，新的机制和秩序尚未成型之前，大众对未来的预期存在较大不确定性。由于这种不确定产生于深层次的制度变革过程，其影响是系统性的。市场天生厌恶风险和规避不确定，经济领域出现的民间投资意愿不强，资本外逃压力持续等多与这种系统性的不确定有关。

　　经济增长体制正在重建

　　从系统联动的角度看，在新的社会秩序成型并有效发挥作用之前，经济领域存在的这些问题难以彻底根除。而如何恰当地掌握秩序调整进度和力度，是一项考验智慧的政治决断，笔者并没有足够的智识对此展开分析。但是，经济发展是维护内部稳定和拓展我国外部发展空间的最重要基础，如何重建经济增长体制，使其及早发挥稳定预期、规范市场和政府行为的作用，却显得尤为重要。在旧经济增长体制不断失效的过程中，新的经济增长体制正开始逐步形成。

　　具体而言，旧的经济增长体制主要由两大关系构成，分别是“中央与地方关系”（央地关系）和“政府和企业关系”（政商关系）。在从计划经济向市场经济转型的渐进式过程中，政府行为方式、资源配置方式和经济增长方式之间始终存在很强的联动性。以过去30多年为例，在我国特殊的央地关系下，政府以发展经济为重要目标，并通过手头握有的权力对资源配置施加影响，最终决定经济增长方式。央地关系影响第一个环节，即政府行为方式，政商关系主要影响第二个环节，即资源配置方式。当然，从市场化的大趋势看，经济领域中政府和企业的角色此消彼长，央地关系的经济影响最终会在政府和市场边界的调整中逐步弱化，但分析过去30多年的发展，第一个环节的政府行为依然非常重要。

　　事实上，以分税制为象征的央地关系被很多学者视为中国经济增长体制中最重要的制度设计，官员政绩追求（或称为“晋升锦标赛”）和地方财政资源最大化对各地政府发展经济形成了强大的制度性激励。这对创造中国经济奇迹功不可没，但同时也形成了很多短视的发展行为，如牺牲环境、一哄而上等。在政商关系方面，过去30多年市场边界的扩张主要集中在产品市场，要素市场的市场化却相当有限，这给各级地方政府发展经济留下了重要手段。他们可以利用手中握有的土地资源以及税收优惠等进行招商引资，形成了政商关系中相对中性的一面。但是，在权力监督机制不完备的情况下，不管是中央部门握有的审批权力，还是地方政府握有的土地、税收优惠等可交换资源，也导致了一些公权私用、资本围猎公权、权钱交易等违法腐败现象，这些则是政商关系中现实存在的阴暗一面。

　　当前，中央对地方政府发展经济的考核没有发生实质性改变，但随着反腐力度和官员纪律约束的不断加大，政府官员及公务员群体的目标诉求、行为方式已经发生重要变化。根据官方媒体报道，不少官员从以前的“积极有为”转为“为官不为”，一些中央政令遭遇到了执行层面的问题；政府与企业的关系从以前的“座上宾”“家中客”转变为“背靠背”，对于很多适应了旧政商关系的企业和企业家来说，面对这些新情况显得甚为忧虑和无所适从。可以说，整肃吏治是一个催化剂，其影响超越政治领域，通过影响央地和政企两大关系，使得旧的经济增长体制逐步失效。

　　从长远发展看，整肃吏治是一个好的，也是必须开展的工作，只是需要权衡和掌控好潜在风险，尽快建立新的秩序。从决策层发出的信号看，目前，新的经济增长体制已露端倪。今年两会期间，习近平总书记提出了以“亲”和“清”为核心的新型政商关系；2016年8月，国务院对外公布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。这些都意味着决策层已经关注到了经济增长体制方面发生的变化，也预示着新的经济增长体制正开始建立。

　　坚守法治型市场经济目标

　　新的经济增长体制必须有明确的目标，同时要与其他领域的制度构建相衔接。根据目前观察到的种种信号，社会各界对决策层心中的未来经济图景存在一定的不同理解，尤其是走出经济层面去思考，这种理解上的差异或许更大。但是，无论如何，站在更宏大的人类发展历史进程去思考，新的经济增长体制必须以形成法治型市场经济为目标，这是我们必须坚守的。党的十八届三中、四中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确重申和论述了“加快完善现代市场体系”“社会主义市场经济本质上是法治经济”等重要论断，也反映出了决策层建立法治型市场经济的立场。

　　从法治型市场经济这个目标去分析央地和政商关系，可以找到重建经济增长体制的主线。从中长期看，各级政府保有发展经济的动机并不是坏事，只是应该在法治框架下，从制度设计上给予更为适当的激励，比如优化政绩考核制度。这也是《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的初衷，它所调整的是不符合发展趋势的各种“不清晰、不合理、不规范”的地方，但仍坚持“调动和保护地方干事创业的积极性和主动性”。与此同时，在市场化改革继续向前推进的过程中，宏观层面的政商关系，即政府与市场的边界将继续调整，当前的建设型政府最终将转型为服务型政府。为此，央地关系调整在整个社会秩序调整中虽然很重要，但不是新经济增长体制中最重要的部分，相反，政商关系的重建才是主线。

　　习近平总书记提出以“亲”和“清”为核心的新型政商关系，并对领导干部和企业家提出了不同的要求，被视为政商关系调整的基调，也引起了企业家和社会各界的热议。笔者认为，以我国经济转型所处的阶段，特别是在法治型市场经济的目标下，构建新型政商关系应重点关注以下几点：

　　一是理念方面，除了进一步简政放权，明确政府与市场在经济发展中的边界外，要重点矫正所有权差别对待问题。在一些政府官员心中，企业分为“官商”（国企）和“民商”（民企），在资源和服务支持方面差别对待，存在所有权歧视。在新型政商关系下，政府不仅要与官商亲，更要与民商亲，检验“亲”的关键取决于政府和民商的关系。

　　二是制度建设方面，目前，很多官员和企业家对政商关系到底怎么摆存在困惑，存在“只怕不清，不怕不亲”“保清弃亲”等心态，在全面推进依法治国目标下，必须在制度层面划定官员与企业家之间的互动边界，尽早出台详细的、可操作的法律法规和政策制度，让官员和企业家都吃下“定心丸”。

　　三是预期重建方面，新型政商关系能否发挥现实效用，取决于能否尽快重建预期。预期重建涉及很多方面，除了高层表态之外，应尽快从中央层面制定公布相关制度规则，并在可能的情况下，通过一些案例性措施释放确切信号。当然，在预期重建过程中，政府和企业恪守契约精神最为重要，特别是各级政府之前与企业订立的契约，在不违规违法的情况下，均应该给予承认。