割破恐怖主义 的钱袋

　　割破恐怖主义 的钱袋

　　王琳 徐燕燕

　　[理论上恐怖资金是可以封堵、追踪并查获的。通过把控资金渠道确保减少恐怖主义活动，是西方和中东国家反恐的一个重要经验]

　　“9·11”十五周年纪念日刚过，接二连三的爆炸再次让美国民众绷紧神经。

　　美国当地时间9月17日，纽约曼哈顿区切尔西社区一个垃圾桶疑似被投放爆炸装置，造成29人受伤，事件被定性为恐怖袭击。一日后，新泽西州伊丽莎白市一个火车站发现另一爆炸装置并被排爆。美国执法部门表示，有一定的证据表明，在纽约和新泽西可能存在一个活跃的恐怖分子基层组织。

　　从法国巴黎到比利时布鲁塞尔，再到法国尼斯和美国奥兰多，欧洲国家和美国都正在面临越来越大的恐怖主义威胁，会促使欧美国家加大力度推动国际反恐合作，其中一个特别重要的方面便是打击恐怖资金的国际合作。

　　对当今世界来说，打击国际恐怖主义、极端主义和防止地区不稳定的行动前所未有地迫切。在本月刚结束的二十国集团（G20）杭州峰会上，G20各方领导人对“打击恐怖融资”(下称“反恐融资”)的倡议就是最新的反恐合作举措。

　　反恐融资首次成为G20财金议题

　　中国社会科学院西亚非洲研究所研究员殷罡告诉《第一财经日报》记者，凡是规模较大的恐怖主义活动都离不开资金支持，恐怖资金转移递送有相应的渠道。理论上恐怖资金是可以封堵、追踪并查获的。通过把控资金渠道确保减少恐怖主义活动，是西方和中东国家反恐的一个重要经验。

　　在G20杭州峰会上，反恐融资与绿色金融是2016年G20财金渠道的两个新增议题。作为最重要的全球经济治理平台，G20首次从财政金融的角度，通过各国间的合作阻截恐怖主义融资。

　　对于公报中关于反恐融资的表示，殷罡告诉本报记者，值得关注的是，G20各方“承诺将恐怖主义融资入刑”这一条。他认为，这意味着要求各国要相应地修改本国法律，要将恐怖主义融资入刑，其中首先就要界定什么是恐怖主义融资。

　　此外，殷罡还认为，G20公报中关于反恐融资的倡议还继承了欧洲一直秉持的拒绝绑架和勒索的原则，即国家不向绑架本国人质的恐怖分子交付赎金。殷罡认为，这样的做法是想把一些过去关于打击恐怖主义融资不明确的事情明确化，一直以来，在这方面是有难度的。

　　关于反恐融资的问题，G20财长和央行行长成都会议公报里面有这样的表述：“我们呼吁G20成员、国际货币基金组织和世界银行加大对各国能力建设的支持力度，从而帮助其改善全球反洗钱和反恐融资以及审慎标准的合规工作……我们对近期的恐怖袭击表示最强烈谴责”等。

　　《第一财经日报》记者通过采访了解到，这主要是G20对前一阶段发生在欧洲等地的恐怖主义袭击集体做出正面回应，而这样的表述在以往的G20财长和央行行长会议上难得一见。

　　2015年11月份，G20安塔利亚峰会提出反恐声明，将继续致力于应对恐怖主义融资，执行反洗钱金融行动特别工作组（FATF）的相关建议及文件。

　　FATF成重要决策机制

　　今年4月的G20财长和央行行长会议又针对反恐融资继续进行了讨论，包括坚决打击恐怖融资并打击恐怖融资的所有来源、技术和渠道，呼吁所有国家和司法辖区一道努力开展工作，包括快速有效落实FATF标准和联合国相关规定，号召国际组织对非法资金流动进行分析。

　　记者了解到，G20前三次财长和央行行长公报中对反恐融资的表示，核心在于让FATF指导小组能够发挥更重要的作用。

　　在G20的早期形态七国集团(G7)时期，G7财长和央行行长就讨论过反恐融资。FATF其实就成型于G7机制之下，主要任务是制定打击洗钱、恐怖融资、扩散融资的国际标准，并促进有关立法、监管、行政措施的有效实施。

　　FATF关于洗钱和恐怖融资的建议是公认的国际反洗钱与反恐怖融资领域中的权威性指导文件，要求所有成员及区域性反洗钱组织成员必须执行，被全球190多个国家或地区承认。FATF还与其他国际组织密切合作，识别国家层面存在的薄弱环节，保护国际金融体系免遭滥用。

　　实际上，FATF更像一个“策略制定机构”，致力于产生必要的政治意愿，并推动各个国家在这些领域立法和进行监管改革。目前，FATF有37个成员、9个准成员(区域性反洗钱国际组织)以及28个观察员组织。除了沙特和印尼，其他G20成员都是FATF成员，中国在2007年加入FATF。

　　2015年11月16日，FATF向G20领导人发布报告，涉及关键反恐融资措施的全球实施情况，使金融恐怖主义成为一项刑事犯罪，以及使用有针对性的金融制裁以冻结恐怖分子和他们的金融资产。

　　FATF向G20领导人提交的报告中指出，基于FATF所提供的信息，FATF的工作重点是那些没有采取措施打击恐怖融资的地区，或者没有能力实施这些措施的国家或地区。FATF希望各地区能够投入到在短期内解决这些问题的努力中去，并建立额外的跟踪进程，确保这些地区兑现义务。

　　国家间反恐合作“很难”

　　去年巴黎恐怖袭击的发生给G20安塔利亚峰会蒙上一层阴影，从那时起，法国等欧盟成员国家格外关注全球反恐合作。

　　欧洲理事会主席图斯克在G20杭州峰会期间表示，恐怖主义是一个持久的高强度挑战。目前的新做法就是G20峰会所有成员和伙伴将从全球角度来把它作为一项全球性议题开展全球商议。G20峰会决定要通过解决恐怖主义资金来源问题打击恐怖主义，为此必须加快寻找情报，找到恐怖主义资金的运作方式和流通渠道。

　　俄罗斯驻华大使杰尼索夫在G20杭州峰会前对媒体表示，现在几乎所有国家都遇到了恐怖主义带来的挑战和威胁，都在对全球金融体系、区域一体化进程和国家经济增长造成负面影响。

　　国际知名反恐问题专家、牛津大学校长路易丝·理查德森(LouiseRichardson)教授对《第一财经日报》记者表示，“9·11”事件后，各国开展了包括反恐融资在内的一系列打击恐怖主义的措施，但困难在于，恐怖袭击的制造成本比较低。花费成本最高的单次恐怖袭击事件就是“9·11”撞机，大约为5000美元，其他大多数的恐怖袭击仅需要花费很少的钱，大多数的恐怖组织并不是很富有。

　　反恐问题专家王国乡告诉记者，“9·11”后的国际反恐合作一直很不成功，因为国家间的反恐合作本身很难。国际反恐合作的人员培训、情报共享、装备支持和金融合作都高度仰赖政治互信，尤其是反恐情报合作，容易暴露一个国家的情报能力和来源。同时装备支持也会暴露一个国家的技术装备能力，而反恐合作很多都属于情报共享和装备支持。

　　国际反恐合作本身有难度，而打击恐怖主义融资更是难上加难。一方面，当前恐怖主义和恐怖活动的资金来源广泛，隐蔽性高，难以甄别。另一方面，运用金融手段切断疑似恐怖融资的资金容易造成新的成本，还可能刺激恐怖组织对控制地区加税。

　　美国兰德公司政治学者克拉克(ColinP.Clarke)在其著作《恐怖主义、叛乱和非常规战争的融资》中写道：“伊斯兰国”是史上最富有的恐怖组织，而恐怖融资是一个持续创建、隐藏、暗中利用资金的游戏与博弈。

　　兰德公司国际安全与防务政策中心主任琼斯(SethG.Jones)在2015年4月向美国众议院金融服务委员会恐怖资金调查工作组作证时还建议美国利用反洗钱等工具来遏制恐怖资金、打击恐怖主义。琼斯在建议中特别强调了FATF作为一个国际间反洗钱和反恐融资的决策制定和标准设定机制的作用。

　　殷罡认为，反恐融资本身和美国此前执行的金融制裁一样，都会有一个副作用。如果对锁定的恐怖资金进行大规模或彻底封锁，可能会间接影响某些成员国的金融活动。这一点和西方制裁伊朗和制裁朝鲜的问题相似，可能会出现一些模棱两可并引起争议的问题。而这也再次说明了落实FATF在反恐融资中的必要性，也正是G20领导人所呼吁的。

　　（本报实习记者高雅对此文亦有贡献）