近些年来，我国诸多大中城市频繁发生严重的城市内涝灾害，2000年以来，平均每年发生200多起不同程度的城市内涝灾害，不仅严重影响了城市的正常生活秩序，也造成了严重的生命财产损失，引起了社会各界的广泛关注。
我国城市内涝频发折射的问题是城市规模的急剧扩张
我国城市内涝灾害频发且严重的原因源自于自然和人为的两个方面，但不合理的社会经济活动是我国城市内涝灾害频发的主要原因，其所折射的问题主要是城市规模的急剧扩张。
一是“先地上，后地下”的发展模式导致城市内涝防治体系与现代化的城市发展需求不匹配。我国的城镇化进程异常迅猛，现代化城市快速崛起过程中，由于采取“先地上，后地下”的发展模式，造成排水系统不达标，城市的防洪排涝能力跟不上城市的快速发展，基础设施、排水管网、泄洪设施不完善，同时，由于管理不善、老化失修、管网淤塞等问题，造成整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求是极不匹配的。
二是伴随高速城市化进程，城乡建设用地面积和不透水面密度快速增长。城市硬化面积的急剧增加和绿地面积的减少直接导致暴雨产流量增加、汇流速度加快，从而加大了城市的内涝灾害风险。
三是“土地财政”加速城市部分具有自然泄洪排涝功能的土地面积减少。地方发展在相当程度上依赖于“土地财政”，在城市建设用地出让过程中，越是低洼易涝的地开发商越抢着要拿到手，因为拆迁难度小，投资回收快。使城区原有的一些天然湖泊、水塘等被填平改造、沟渠被堵塞占用，原来畅通的自然排水系统被破坏，导致城市范围内自有排涝能力缺失。
所以，我们面临的城市内涝问题比发达国家的难度要大得多。现代城市的内涝防治体系，包括源头控制、径流过程控制、排水终端控制等一整套系统，而不仅仅是排水。城市缺少现代化内涝防治体系，也不仅仅是管网建设不足，还包括蓄、滞、分、渗、调等综合性手段，以及一系列法规、政策的调整。
国外城市也曾经历相似过程，逐步形成了“先地下、后地上”城市建设拓展模式
实际上欧美发达国家城市化进程经历了较长的时期，城市开发建设也是逐步摸索完善的过程。政府要规划建设一片城市新区，将地下骨干管网等基础设施放在优先地位，先行完成建设，这样开发商买地才肯出好价钱，并易于利用贷款、融资的办法筹集基础设施建设的先期投入，这就使其形成国外城市管理部门在设计规划到城市建设过程中“先地下、后地上”发展模式的基本动力机制。
日、韩等国家也经历了城镇化十分迅猛的阶段，当时也难以避免“先地上，后地下”的发展模式，同样遭遇过城市洪涝频发的困境，其后都为防治城市水患付出了极大的努力和代价。
根治城市内涝需要“先规划，后建设”，“先地下，后地上”模式开发城市土地，同时积极推动海绵城市建设
一是城市规划和建设阶段必须重视防洪排水。构建完整的内涝防治体系要从三个层次进行规划，一是流域规划、二是城市规划、三是社区规划，不同层次规划，解决不同的问题，因地制宜探求各自合理可行的解决方案。对排水设施进行系统规划，将水利与市政规划设计相结合，从源头编制雨水控制、利用调蓄设施的规划，合理规划建设用地，对于现有的内河道和沟塘等具有蓄洪、排涝能力的区域不要随意填埋侵占，在道路设计上尽量减少地面硬化面积，多采用入渗型路面，增加绿地面积，不但美化环境，也可以增加雨水的下渗和含蓄。
二是严格按照“先地下，后地上”模式开发城市土地。对于城市开发的新区，采用修建共同沟（供水、供气、供热、供电、供油、通讯、网络、排水）的方式，来形成骨干排水管网，要以立法的形式来推进“先地下，后地上”的开发模式，并规定不能因开发而加大固有的外排流量。
三是加速海绵城市建设。建设海绵城市能改善人居环境，缓解水资源供需矛盾，减少城市热岛效应、减少城市洪涝造成的损失，使土地被有效地增值利用。实现其经济、社会、环境等利益最大化。海绵城市建设应遵循生态优先等原则，将自然途径与人工措施相结合，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和生态环境保护。在海绵城市建设过程中，应统筹自然降水、地表水和地下水的系统性，协调给水、排水等水循环利用各环节，并考虑其复杂性和长期性。
国际经验表明，人口城镇化率在30-60%期间是一个国家或区域城镇化快速发展的阶段，而我国的进程更为迅猛。在前期城市基础设施建设欠账太多的背景下，城镇化加重水灾风险的过程还没有结束，前期的快速经济发展造成的压力还在继续加大，挑战还在继续增强。尽早遏制我国城市内涝灾害频发且严重的态势，治理好城市内涝灾害，对于我国城市化平稳发展推进具有重要意义。
（作者单位：中国社会科学院产业布局研究室）
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