中国航发成立实现拆分重组 军工体制改革站上新起点

　　军工体制改革 站上新起点

　　张进

　　[中国航发的成立使得发动机从中航工业拆分出来，首次实现了中国航空工业体系中飞机主机与发动机的纵向分离，更加合乎航空工业发展规律。而在中国军事工业体系数十年来少有变革的背景下，这一重组无疑也具有体制上的突破性意义]

　　在酝酿已久之后，中国航空发动机集团（下称“中国航发”）已于近期成立。虽然媒体普遍提到中国航发为响应国家航空发动机重大专项而生，实际上它对航空工业乃至整个中国军事工业体制上的影响可能更为重大。关键在于，与近年来央企领域几乎所有重组不同，中国航发的成立是拆分而不是合并的结果。

　　军工深度重组十分必要

　　除开大型民机的部分资产，拆分之前的中国航空工业统一于中航工业一家公司，不仅机载、发动机、整机三大部分垂直一体，而且每部分横向都归为中航工业一家，没有实质性竞争。这一行业性总公司的结构在世界各国航空工业体系中非常少见。而中国航发的成立使得发动机从中航工业拆分出来，首次实现了中国航空工业体系中飞机主机与发动机的纵向分离，更加合乎航空工业发展规律。而在中国军事工业体系数十年来少有变革的背景下，这一重组无疑也具有体制上的突破性意义。

　　中国航发的成立为中国军工体制改革开辟了道路，十二大军工集团中多数规模巨大、实力雄厚，但在更大的视野下，仍然具有明显的“小而全”特点，集团之间行业界限分明。沿袭计划经济时代以及受到前苏联体制影响，中国现有军工体系按航空、航天、船舶、兵器、核以及相对较小的电子工业部门设置，体现按军种、平台划分的特点。1999年五大军工总公司各自一分为二的拆分本意是推动竞争，但从执行结果看，各大总公司的拆分实际上很大程度按产品乃至“军民”进行，没有形成不同集团之间的直接竞争，也没有打破依军种平台而定义的行业界限，从而形成了事实上新一代较小型的行业性总公司。这一条块分割格局不仅有悖世界先进军工产业跨行业（军种、平台）深度开放、竞争、融合的趋势，也滞后于改革开放以来中国民用工业部门中所形成的开放竞争局面。

　　进一步的深度重组是必要的，以解决军工行业在当前大发展背景下仍然存在的效率问题，具体表现为两个方面：

　　第一，军工集团依行业划分方式不利于跨行业、跨平台的横向竞争与融合。沿袭建立之初框架，现有各军工集团适应不同军种，分别研发坦克、舰艇、飞机以及导弹等不同武器平台。各军工集团下辖数家主机厂所，作为主承包商抓总研制各类型平台中不同具体型号。各主机厂所之间有所侧重，具有类似乃至相同的技术能力。其中的问题在于，尽管各平行主机单位之间能力相当、利益独立，而由于同属一个集团，即使参与同一型号任务招标，也难以展开充分竞争，造成单位之间既难合作也难竞争的局面。

　　笔者认为一种可能的方式是重组军工集团，在主机层面对航空、航天、船舶、兵器四大行业分别围绕各自的三四家核心主机单位进行拆分，并同时跨行业合并，从而形成三四家各自包含飞机、导弹、舰艇以及地面系统的新型综合性军工集团。在这一方式下，国家层面的任何一项重大型号招标将在这三四家独立的军工集团之间而不是单一集团内部进行，得以推行更高强度的竞争。同时，每家军工集团由于跨行业、跨平台综合，得以实现内部能力的融合与互补、真正发挥规模优势，从而形成比肩波音、洛克希德-马丁等企业的超级军工集团。

　　第二，各军工集团垂直一体的格局不利于军工产业链的动态优化。由于现有各军工集团囊括从原材料到主机总装的全部产业链，平台、动力、设备绝大部分自产，这一垂直一体结构使得各集团倾向于在内部采购，并尽可能维持集团内上游企业的生存。而集团外企业的产品即使技术更加先进、成本更加低廉，也不易得到采用。长远而言，这一局面造成了集团内部劣势企业由集团兜底难以退出，并客观上形成对潜在进入者的天然抵制，优势企业难以跨行业进入的现实。作为解决方式，伴随前述第一点中主机层面的重组，可以同时推动主机与动力、平台设备的纵向拆分，并分别在各自层面形成相应的竞争性集团。

　　两个基本共识

　　上述重组如能实现，在推动国有军工企业竞争融合的同时，也将为优势民营企业的进入及军民深度融合开辟道路。

　　自2000年以来，国家已逐步推动民营企业进入军品供应体系，但总体而言，目前民营企业在军工体系中的作用还非常有限，主要限于零部件、次要分系统以及次要的主系统，总体上扮演拾遗补缺的作用。

　　造成这一现状的原因除政府管理体制演进以及涉军民企成长需要时间之外，一个基本原因在于军工集团的行业性总公司模式，尤其是垂直一体结构。和前述理由一样，制约国有军工企业跨行业竞争融合的体制，同样也制约着民营企业的准入，而程度更加严重。这一制约不仅阻碍优势民企的进入，而且制约已进入民企的进一步发展。也正由于这样的原因，尽管今天民营企业已在国民经济的众多领域表现出对国企在经营效率与科技创新上的压倒性优势，在军工领域却少有声息。军工产业的重组将为这一局面的改变奠定基础性条件。

　　为推动军工深度重组与军民深度融合，我们需要在两个基本而关键的问题上取得共识，即：为什么军工产业同样需要充分竞争？为什么即使民企主导军工产业也不会危害国家安全？

　　就第一个问题而言，“两弹一星”等中国早期军工项目的成功昭示了集中力量办大事的重要意义，但不应被误读为在执行层面对市场竞争机制的排斥。基本的事实是，集中国力推动重点项目的做法，不仅存在于前苏联、中国等社会主义国家，也同样存在于欧美资本主义国家，而竞争机制都可以是实现国家统一意志的有效手段。例如，美国的登月计划、航天飞机计划以及包括其航空发动机在内连绵不断的军品项目，都是美国政府为贯彻国家意志而强力推动的结果。正是由于其在供给侧的军工产业方面普遍依赖私营企业效率，并在企业之间尽可能推行高强度竞争的一贯做法，强化了政府在军工企业面前的强势地位，推动企业不断创新，在客观上成就了美国军备发展中集中高效的举国体制。

　　相比竞争，我们潜意识中对“民企参军”并扮演重要角色的顾虑可能是更大的问题，并表现为对国企在军工产业中支配地位不问成本的维护。

　　一种普遍的说法是军工产业涉及国家安全，因此企业需要由国资控股乃至完全国有。这一说法值得推敲。事实上，国家对涉军民企的管控程度远远高于一般民企，和国企处于一个水平，都是绝对控制，并且越大越好控制。原因很简单，与一般民企不同，涉军民企的市场出路完全系于军方与政府之手，别无出路；即使要出口到国外，也首先要获得政府批准。因此，军品市场的特殊性决定了有关民企的经济命脉处于政府的绝对管控之下。更不必说，除开直接的经济利益，政府还有法律法规作为管理民企的有效手段。因此，除开弹药、核武等特殊类别企业需要国家直接派驻硬性手段之外，多数涉军民企都可以通过软性手段而被政府高度管控，限制准入没有意义且得不偿失。这也是欧美军工强国中企业普遍私有而又被绝对管控的根本原因。

　　八年前，中航一、二集团合并成为中航工业单一集团。仅仅数年之前，中航工业的纵向拆分还是不可想象的事情，而今天随着中国航发的成立成为现实，不论后续改革将以何种方式进行，中国军工体制改革进程已站在一个新的起点。

　　（作者系西南财大经济与管理研究院副教授）