中国经济时评：提高利用率是耕地保护重要抓手

　　中国经济时评：提高利用率是耕地保护重要抓手

　　《中国经济周刊》特约评论员 葛丰

　　（本文刊发于《中国经济周刊》2016年第27期）

　　国土资源部近日印发《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）调整方案》。根据该方案，京津沪三地2020年耕地保有量指标均被大幅度调低。

　　有部分人士或许认为，这是针对地价（尤其是特大型城市地价）飞涨作出的调整，不过真实的情况显然不支持这种相机抉择式的解读。此次土地规划调整，主要是因为规划所立足的基础性数据有所更新，具体来说就是：以2009年12月31日为标准时点的第二次全国土地调查晚于原规划纲要发布时间（2008年10月），而新的调查发现，2009年末我国耕地面积为20.3亿亩，显著高于原规划纲要制定时所依据的数据（2005年末我国耕地面积为18.3亿亩），因此，这就使得原规划纲要的耕地保有量指标有必要实事求是相应调整。

　　18亿亩耕地至少在可预见时期内，仍然是不可逾越的一条红线。调整后的土地规划纲要要求，2020年全国耕地保有量为18.65亿亩，实则还高于原规划纲要要求的18.05亿亩。同时，即使是在耕地保有量指标被大幅调低的京津沪三地，前述调整不过也只是对三个城市几乎已经无地可用(甚至已经“透支”)窘迫状况的适度纾困而已，未来时期这三个城市的新增建设用地（包括住宅用地）仍将处于非常吃紧的态势中。

　　那么，这种总体不变的土地供应紧约束究竟有没有必要继续维持呢？短期、局部视角来看，土地供应不足确实是导致我国房地产价格过快上涨的重要推手之一，因为如果仅就一般逻辑而言，中国连年超高速增长的房地产开发投资量，起码有助于，甚至可大幅度缓和房地产市场供应不足，但中国的特殊性在于土地供应的紧约束，导致土地供应量并不遵从市场规律发生变动，因此，如果更多的房地产投资量不能转化为更多的土地购置面积与开发面积，投资量的增加实则起到的作用是推高土地成交价格并且由此推高商品房成交价格。

　　地价推动房价的倒逼效应迄今仍然在重点城市持续发酵，不过土地问题的复杂性，又使得增加土地供应的动议，不能只服务于“遏制房价过快上涨”这一单一，甚至很可能还是阶段性的目标。在更为长期和完整的视角下，建设用地与耕地的配比究竟如何方为适宜，起码还要被放置到保障粮食安全、保持生态平衡，以及引导人口有序流动、倒逼经济转型升级等一揽子目标函数下综合考量。

　　上述一揽子目标函数相互牵制，但并非完全无法兼容。在总量基本保持恒定的情况下，建设用地需求高涨与耕地保护硬性约束间的矛盾，可以、并且只能通过提高土地利用率来有效缓解。

　　中国是一个人地矛盾比较突出的国家，但是中国的单位土地产出比许多地广人稀的国家还要低得多；而且迄今为止，中国的土地产出效益提升，主要来源于资本、劳动力等要素投入。因此，无论从必要性还是可行性角度来看，通过挖掘技术进步对土地产出贡献的潜力，同步提升城、乡土地利用水平，才是保护耕地最重要、最根本的抓手。