全国金融工作会议前夜 监管改革再权衡

　　全国金融工作会议前夜 监管改革再权衡

　　胡群

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　　2016-06-20

　　胡群

　　虽然全国金融工作会议召开日期尚待揭晓，接近决策层人士表示，此次会议将聚焦金融监管架构改革。

　　而围绕如何改革引起的争论不断，如何构建金融风险监管全覆盖？怎样改革既符合我国国情和国际标准的监管规则？

　　国务院发展研究中心2015年重点课题《我国金融监管架构重构研究》执笔人张承惠、陈道富认为，我国金融监管问题核心在于，缺乏与中国金融体系运行实际相适应的、被广泛接受的金融风险管理理念和管理框架的理论体系；货币政策、宏观审慎和微观审慎之间的协调，以及不同监管部门间的协调问题；以及如何提高金融监管实施效率问题。

　　如何改？

　　“十三五规划建议”称，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。

　　国家金融与发展实验室理事长李扬透露，由于“一行三会”的职能设置导致监管分割，政策多有矛盾，进而使得一线金融企业利用监管进行套利；而实体经济却无法得到资金支持，长此以往将积累系统性风险。目前各方面都想把自己的想法放到全国金融工作会议里，所以会议一再延迟，金融改革正在高度保密的状态下设计，争议很大意见不统一，但急迫的现实是监管体系如果不改革已经危及到安定。

　　对于金融监管改革，银监会原副主席蔡鄂生认为，“适合于现在国情的模式，就是好模式，别人的只能作为参考，没有一种体制是恒定的。监管体制一定是要根据市场发展的现状，不能太超前，也不能太滞后。”他举例称，美国从来没有把金融监管机构拢在一块，相互之间配合、系统管理，虽有缺失，但系统管理有关联性。现在中国的问题是总希望把监管界限划清楚，但实际上中国的金融监管是一个系统。

　　但不可否认的是，近年我国金融体系已发生深刻变化，一方面各类金融机构正在向混业经营前进，探索金融控股公司模式，如中信集团、平安集团，以及中、农、工、建、交等国有银行集团；另一方面，随着金融衍生品及科技金融的兴起，很多新兴业务并未能纳入当前的金融监管体系之中，如P2P等业务。造成的结果是监管重复与监管真空并存，很多金融诈骗以金融创新的“幌子”横行而不受有效监管。

　　中投公司原总经理高西庆认为，当前监管部门对于一些金融业务比较纠结，例如对冲基金，在大数据时代，监管机构各个部门还在用分隔的方式，把所有数据都放在自己那一块且不向社会公布，不向研究部门公布，不向中立的学术部门公布，是一个作茧自缚的过程，很容易造成市场误判。当前监管机构首先应把数据整合，其次才是人事、机制上的整合。

　　在金融市场逐步复杂化、混业程度加深的背景下，通过建立“统一监管”能否解决所有问题？

　　陈道富认为，“一行四局大合并”方案、央行和银监会合并方案、“一行一委”方案都有一定的合理性，但均存在一些不足之处，基本都是外科手术，改革主要聚焦于组织架构的调整，基本没涉及监管理念的变革。我国金融监管改革最大的难点，恰恰在于我国尚未提出一套被各方普遍接受，适合我国国情的，基于金融现实运行的有效风险管理的理论体系。

　　具体而言，“一行四局大合并”方案主张将“一行三会”合并成立超级金融监管机构，在央行下设立四个分局，吸收现有的外汇管理局、银行业监督管理委员会、证券业监督管理委员会和保险业监督管理委员会，但不同目标之间的利益协调和决策执行机制仍混在一个综合部门，不同目标之间存在一定的利益冲突，信息内部化后可能会导致外部监督缺乏足够的信息和必要的问题感知能力。该方案仍然是分业的机构监管逻辑，金融监管理念和框架调整有待于综合的金融管理部门主导的内部改革。

　　而央行和银监会合并方案主张仅将央行和银监会合并，证监会和保监会保留现有格局不变。这仍然延续分业和机构监管的模式，金融监管领域存在监管空白、交叉和错位问题仍然存在。“一行一委”方案则是主张保留央行不变，但将其他三个监管部门（银监会、证监会、保监会）合并，成立综合金融监管委员会，从而形成“一行一委”模式。但该方案没有解决宏观审慎和微观审慎之间的协调问题，流动性救助、货币政策与金融监管之间的矛盾依然存在，需要借助凌驾于央行和综合金融监管部门之上的机制来协调；且监管部门过于强大，央行与银监会的矛盾有可能泛化为央行与综合金融监管委员会之间的矛盾。在宏观审慎管理上仍存在大量的问题需要在“一行一委”之间协调。

　　监管思维需改变

　　“无论什么样的监管框架，都需要面对当前中国金融监管体制的核心问题。这类问题有三：一是缺乏与中国金融体系运行实际相适应的、被广泛接受的金融风险管理理念、技术和管理框架的理论体系。我国金融体系已经出现混业化的综合经营，大量金融运行在表外、体系外运行，类金融和民间金融发展活跃，基于行为的功能性监管实践经验较缺乏。二是协调问题，包括财政与金融功能之间的协调，包括货币政策、宏观审慎和微观审慎之间协调，也包括不同监管部门间的协调问题。三是如何提高金融监管实施效率问题。下一步金融监管体制改革应重点围绕这三个问题发力。”陈道富称。“金融市场是一个敏感的特殊市场，有很强的外部性，需要中央政府层面的统一、专业化监管。”张承惠称，不能以金融创新为名，放纵地方金融盲目发展；也不能为了减少中央政府的监管压力，让地方政府监管和承担全部风险责任。但是对某些特殊金融活动（如小贷公司、私募基金等）可以豁免监管或采取分级监管。对于豁免或分级监管的金融活动，中央政府应进行顶层制度设计，借此减少地方政府职责的利益冲突。

　　山东省省长郭树清在“2016中国财富论坛”上表示，维护金融稳定是各级政府必须承担的责任。各类监管机构要加强监管，及时向投资者揭示风险。

　　但是，此前地方政府没有金融监管部门，一些明显具有金融属性的行业分属地方不同部门监管（对应于国家部委职能设置，如股权投资在发改委，典当、融资租赁在商务厅等）。地方金融办可勘重任？

　　仅以互联网金融为例，近年P2P在几无金融监管下近乎野蛮生长，频频曝出问题。网贷之家数据显示，截至2016年5月底，累计停业及问题平台达到1684家，P2P网贷行业累计平台数量达到4080家（含停业及问题平台），亦即41.3%的平台已出现停业及问题。然而，虽然问题严峻，据银监会会同工信部、公安部、国家网信办等部门研究起草的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》，银监会负责制定统一的业务规则和监管规则，督促和指导地方人民政府金融监管工作；而省级人民政府对机构实施监管，承担相应的风险处置责任，并加强对民间借贷的引导和规范，防范和化解地方金融风险。地方金融监管部门为P2P平台信息披露报送部门，对P2P平台活动中可能涉及的非法集资等违法行为进行监测。

　　张承惠、陈道富认为，近期（1-2年）我国需要一个相对独立的部门直接负责危机救助协调机制、金融混业业经营和金融控股集团监管协调等监管协调问题的研究、制度设计和决策。作为过渡性机构，弥补监管组织制度改革过程可能产生的监管真空，并完成制度设计、监管协调的历史使命，也可在未来转为综合金融监管委员会，统筹金融监管。

　　中期（3-5年）内将目前的银监会、证监会、保监会合并，设立综合金融监管委员会。并打散现有的三会设置，下设微观审慎管理局、市场和行为管理局；将分散于一行三会的中小投资者和消费者保护机构统一为中小投资者和消费者保护局。“从我国金融稳健、高效、包容发展需要出发，通过建立宏观审慎、微观审慎、市场行为、金融中小投资者和消费者保护等四个支柱，建立职能清晰、分工合作、兼顾安全、发展和效率的现代金融监管体系，实现我国的金融监管从金融分割走向合理分工，从行政数量管控转向市场价格调控。”陈道富称。