涉农资金改革需打破各自为政“天花板”

　　涉农资金改革需打破各自为政“天花板”

　　本报记者 梁文艳报道

　　无论是从中央财政还是到地方财政，对于涉农资金的投入都在不断加码，然而其资金使用率低却成了不得不面对的一个难题。

　　财政涉农资金贡献大、问题多，如何通过统筹整合使用财政涉农资金，提高财政资金配置效率，成为当前迫切解决的问题。

　　涉农资金投入作用明显

　　近日，国务院副总理汪洋在全国支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点电视电话会议上强调，支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金，是提高财政资金配置效率、保障脱贫攻坚资金需求的关键之举。

　　财政涉农资金，顾名思义是指，各级政府（财政）安排的涉及“三农”的专项资金，主要用于支持农业发展、农村建设、农民增收。

　　值得一提的是，关于如何使用涉农资金，其实在不久之前，国务院办公厅印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（以下简称《意见》）就已提及。

　　《意见》指出，试点要以支持贫困县摘帽销号为目标，以脱贫成效为导向，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用财政涉农资金，撬动金融资本和社会帮扶资金投入扶贫开发，提高资金使用精准度和效益，按期完成脱贫攻坚任务。

　　在财政部财政科学研究所经济学博士、中国财政学会投融资研究专业委员会副秘书长高鹏看来，上述的“一会一意见”旨在全面优化财政涉农资金供给机制，进一步提高资金配置效率和使用效益，保障贫困县集中资源打赢脱贫攻坚战。

　　值得注意的是，从2003年开始，我国政府进入实施工业反哺农业、新农村建设和统筹城乡发展等一系列惠农再平衡发展政策。

　　高鹏给记者提供的数据显示，从2008年-2012年，中央财政用于“三农”的支出累计4.47万亿元，年均增长23.5%。2013年，中央财政用于“三农”的支出安排高达13799亿元，主要用于支持农业生产，对农民的粮食直补等四项补贴、促进农村教育卫生等社会事业发展方面。

　　另外，记者了解到，2014年中央财政安排村级公益事业一事一议财政奖补政策方面的奖补资金228亿元，各级财政奖补资金超过500亿元。2015年，国家继续提高政府对农民筹资筹劳的奖补力度和中央财政占政府奖补资金的比例。仅中央财政粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴、农机购置补贴和新增农业倾斜政策补贴以及产粮（油）大县奖励资金这六项补贴就大约达到2237多亿元。

　　近三年来，财政农业投入将超过9万亿。在中央财政以及地方财政不断加大力度来推动三农方面发展上，其效果也在日益增长，甚至在一些方面的主导性作用也日益突显。

　　记者注意到，不仅中央政府的三农财政转移支付资金量明显增大，而且地方政府自身财政的惠农资金投放量也日趋增加。除中央财政外，在经济发展水平较高的地区由于还存在地方政府本级财政的大量投入，财政资金涉农补贴范围更广、类别更多、标准更高。

　　高鹏在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，财政涉农资金在发挥“四两拨千斤”作用，支持我国“三农”发展方面发挥了巨大作用。可以说，近年来我国实现粮食生产“八连增”，农民收入“八连快”，与新农村建设步伐的加快，涉农资金的投入功不可没。

　　“四多”现象突出

　　值得注意的是，虽然涉农资金的投放作用显而易见，但是涉农资金面临的问题也很多。

　　中国社科院农村发展研究所教授冯兴元在接受《中国产经新闻》记者采访时认为，我国涉农资金一直存在渠道多、项目杂、投入散、管理乱等现象。涉农资金项目管理体制总体上存在较大的缺陷，而且随着财政惠农资金的规模越来越大，问题越来越突出。

　　涉农资金所谓的“四多”是分配、项目管理“婆婆”多、争项目的“部门”多、使用资金渠道多、涉农资金名目多。

　　浙江省宁波市宁海县财税局副局长丁建华在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，目前，财政资金一般实行的 “预算切块、部门分配、逐级拨付”的涉农资金管理模式。

　　丁建华告诉记者，由于涉农资金存在支农重点不突出，资金“沉淀”，预算执行进度滞后，方向“模糊”，结构调整不明显，管理粗放，监督机制不健全等问题，严重影响了涉农资金的使用效率。

　　丁建华认为，之所以我国涉农资金使用效率低，是由于我国在政策层面存在政出多门、缺乏统筹、政策效应弱化等问题；在资金使用层面存在着交叉重复、财政资金“碎片化”现象严重，项目与资金管理不规范导致了一些项目单位多头申报、重复申请补助，项目申报透明度不高，制约了财政资金杠杆作用难以发挥等问题；在管理体制层面存在着现行预算实行基数法并编制，由部门进行二次分配，出现权力“部门化”等问题；在政策导向方面，财政资金标杆作用没有有效地得到发挥，无法有效地引导等问题；在财权事权匹配方面存在中央与地方的财权、事权不匹配，地方承担中央的事务，但中央对地方政府资金配套却有着严格的规定。

　　据记者了解，在当前，我国一些城市的县区参与财政“涉农”资金分配、项目管理的部门有财政、发展与改革、扶贫、农业开发、教育、交通、水电、农机等多个部门。

　　正如丁建华所言，在涉农资金分配、划拨、管理、使用环节上存在管理的“多头”，很难形成合力。

　　冯兴元分析，各部门对责权利诸因素有着各自的考虑，相互掣肘、推诿扯皮以及“看得见的管不着、管得着的看不见”现象时有发生，从而给挤占、挪用、虚报、冒领、偷工减料、甚至贪污等行为以可乘之机。

　　据悉，无论是我国的一些富裕县还是贫困县，其涉农部门都在不断地向上级部门争取项目，这种积极争取的方式确实也起到一定的积极作用。

　　“然而，这些地方因总体上缺乏一套科学详细的整体规划，再加之上上下下存在着部门割据、条块分割的局面。因此，每年在确定项目问题上存在着部门各自为政的现象，部门各报各的项目，在项目申报、项目建设、项目安排等方面有相当程度的‘撒胡椒面’或重复和交叉。”冯兴元表示。

　　记者发现，目前对涉农资金管理要求“专款、专户、专账、专管”，同时对涉农专项资金不少县区采取财政国库集中支付的办法。

　　有业内观察者认为，这在一定程度上起到了堵塞挤占和挪用涉农资金渠道的作用，但仍存在“上有政策、下有对策”，资金来源多头，管理要求和制度多样，资金支付方式不一等问题。

　　据了解，按照资金的使用和运行的方向，有些资金直接补贴到农民手上，有的资金支付则补贴到项目单位或供应商手里，还有些资金则只支付到项目资金主管部门，无法在源头上控制资金的用途。

　　不仅使用资金的渠道繁多，涉农资金名目也过于繁多。公开资料显示，现有中央财政“涉农”资金共有15项。其中，在社会保障方面的“涉农”资金包括：农村社会救济，自然灾害救助，生育保险和计划生育奖励，农村医疗救助以及农村低保。

　　而在农业方面包括退耕还林、对农民直接补贴、农业产业化调整、农业技术推广应用、农业生产资料补助、人畜饮水、农村能源、农村水、电、路建设以及农业综合开发等。

　　冯兴元认为，这种分散式的使用办法，相对于部分项目，只能治标、不能治本，极个别项目甚至治不了标，不能从根本上解决问题和发挥资金的应用作用。

　　统筹整合是有效抓手

　　在2015年3月19日，财政部、发改委和农业部针对涉农资金管理联合颁发了“关于开展涉农资金专项整治行动的实施意见”。根据该项意见，经国务院同意，三部委决定在全国范围内开展涉农资金专项整治行动。

　　十八届三中全会以来，党中央、国务院对涉农资金管理问题日益高度重视，明确要求加大查处惩戒力度，健全完善涉农资金管理模式。同时，对于整合和统筹使用涉农资金提出了明确要求。

　　冯兴元认为，推进涉农资金整合统筹以及成为规范涉农资金管理和提高资金使用效益的重要抓手，同时又是健全预算管理制度和深化财税体制改革的必要手段，对于建立现代公共财政制度和促进政府职能转变具有十分重要的意义。

　　毫无疑问，随着推进涉农资金整合统筹，政府功能中的短板日益显现出来。

　　那么，如何统筹整合使用财政涉农资金,另外，统筹整合使用财政涉农资金又会遇到哪些难题呢？冯兴元认为，上下级政府往往缺乏协调，下级政府内部各部门之间协调难。下级政府整合财政涉农资金的改革容易触及上级政府各部门各自为政的天花板。往往会出现下整上不整的情况。下级政府努力整合涉农资金，但是上级政府并未整合各部门的涉农资金，各部门各自为政，维护各自的利益。

　　有媒体刊发文章称，四川很多县在整合上级专项资金时，要求以严守来源渠道不变、用途不变、项目资金管理权限不变、项目实施主体不变、项目验收标准不变等“红线”为前提。

　　“这好比要求‘戴着脚镣跳舞’，整合难度大。而资金多头下达、多头使用也造成‘撒胡椒面’‘大水漫灌’等现象。”冯兴元说，黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革涉农资金整合试验也有同类问题。目前，地方规划难跟上，难以做到必要的项目绩效评价体系也是涉农资金整合统筹过程中遇到的难题。

　　“目前，全国涉农资金整合改革一般只停留在县级层面，存在下整上不整的现象。”丁建华认为，应该打破部门利益格局，整合改革推进工作存在一定既得利益部门的阻力。

　　采访中记者了解到，一方面，很多可能的项目点，往往是单项的部门规划，旅游部门只考虑旅游规划，水利部门只考虑水利规划，但是一些美丽乡村建设或者新农村建设项目，需要多种财政涉农资金和社会资金的投入。各部门的规划需要相互协调，而且体现在具体潜在项目点上，这往往难以做到。

　　另一方面，目前需要一种评价体系来审核立项，检查项目进展和评估项目成果。项目的科学审核、监督和评估恰恰是全国各地财政支持项目所欠缺的，也难以做到。

　　“新时期的涉农资金整合应正视问题症结所在，真正从“源头”和中央层面果断整合，理顺政府与市场关系，以“清单”方式明确各级政府间支农事权和支出责任，适当下放支农资金审批权限，同时加大监管力度，推动涉农资金整合加快进展，大力提升支农效应。”高鹏说。

　　高鹏认为，从体制机制的“源头”上推动财政涉农资金的统筹整合使用、提升财政支农成效，刻不容缓。

　　最后，冯兴元建议，我国涉农资金的整合和使用可以借鉴欧美的做法，把整个欧盟分为6级统计区划单位，从成员国级次区划单位(NUTS 0)到市镇一级区划单位(NUTS 5)。根据一些人口和发展指标可以确定应促进区域，区域促进项目集中在这些区域。体现资金运作上的增加性（而非重复性或者替代性）和集中性。欧盟成员国政府和州级政府一般把项目确定的权力放在地方政府一级，上级政府承诺提供配套资金。这样也解决了上级政府在投放资金方面的信息不对称问题，地方政府也容易整合各级政府的补助资金。