访北京师范大学环境学院教授赵烨

　　方辉

　　在经济快速发展，城市急剧扩张的大背景下，始于1997年的占补平衡政策越来越显示出其弊端，由于城市建设用地的无节制增长，全国范围内的可整理土地面积逐渐捉襟见肘，占优补劣、占近补远已成普遍现象，18亿亩耕地红线岌岌可危。

　　环境地学与土地健康评价专家、北京师范大学环境学院学术委员会主任、博士生导师赵烨教授，在接受《中国经营报》记者专访时表示，要保证18亿亩耕地红线，目前必须确保耕地面积数量与质量等级双平衡，如果不考虑耕地质量等级（即产能），占补平衡就没有实际意义。

　　赵烨认为，土地拥有生产、生态、安置三大功能，生产功能和安置功能还可以转移，但生态功能不能转移，一个具体的区域内城市建设用地绝对不能无限扩展。

　　耕地质量等级不可忽略

　　《中国经营报》：在允许省内异地占补平衡后，部分地区出现了超远距离的占补平衡，我们了解到陕西省利用陕北荒沙地覆土（10厘米厚）进行占补平衡，支持关中地区的经济发展，榆林国土部门认为虽然是在沙丘上开垦耕地，但适合种植玉米和土豆，不影响粮食产量。你怎么看这种地域差距明显的异地占补平衡？

　　赵烨：陕西的南北差距比较大，用陕北的地补充关中的耕地，总的来说不合适，从土地等级来看，陕北的地排到末等了。至于沙丘上覆盖的10厘米土，两三年就被吹完了。

　　我们应该这么看，由沙丘开垦出来的耕地不管种什么，遇到好年景的时候产量高，但遇到灾害年景就不妙了，作为耕地，不是种一年两年就行了的。

　　包括陕北、山西、内蒙古、河北北部都是风沙源区，如果大量种植土豆，到了10月份，土豆挖出来后，耕地就裸露了，冬天西北大风一吹，就会成为沙尘的起源地。

　　不过，如果将那些地区整理出来的大片土地通过机械化作业，大公司采取现代的技术，发展高附加值的产品，也是可行的，关键要看所采用的技术及其生产方式的长期而持续的经济效益、生态效益和社会效益。但总体来看、长期来说，种植大田作物效益不是很好，可能出现无人耕种的状况。

　　《中国经营报》：由于国土资源部对占补平衡的考核相对抽象，对于质量的要求没有细化，以致很多地方政府将占补平衡理解为“保数量不保质量”“18亿亩红线保耕地不保粮食”，你认为如何才能保证占补平衡中的数量与质量？

　　赵烨：实际上不是这样的，国土资源部2013年已基于“二调”（第二次全国土地调查）成果构建了具有统一可比性的耕地质量等级体系，基本掌握了全国所有耕地的基本属性、质量等级和综合产能情况，为有效实施耕地面积数量与质量等级双平衡，奠定了基础；最近在国土资源部土地整治中心支持下，我们依据《农用地质量分等规程》（GB/T 28407-2012），研制了手持式野外耕地属性调查与质量等级快速评价装备，这也为开展实施耕地占补中质量等级平衡提供了技术保障。全国耕地分为15个等级，而且不同粮食作物之间还有科学合理的折算关系，例如针对北京市西部山区的耕地，生产1公斤玉米，只能折算为0.77公斤的小麦。

　　我2006年去过全国一些地方看了占补平衡情况，地方压力确实很大，各地基本上都能做到耕地占补的数量平衡。占补平衡推了这么多年，耕地的面积数量是平衡了，但是耕地的质量等级及产能是否平衡？很多城市的规模不断扩大，但补充的耕地在哪里？补充的耕地是有人在耕种还是在荒置？

　　另外，土地补完了谁来种？我和另外几位专家曾经应邀去查看一个投耗1000多万元的土地整理项目，那个项目地处偏远，不通水电，距离居民点也较远。有多个专家认为这样的地只能做陵园，因为偏远，自然条件也不好，又无水灌溉，本身农业的价值就不高，还让农民挑水去种地，这根本不可能。

　　我认为，如果不考虑耕地质量等级，占补平衡就失去了存在的意义。2013年国家已经将31各省的耕地等别与“二调”对接起来了，下一步占几等地必须上报，补的是几等地也要上报，国家下一步要出台这个政策。

　　不能让“大象向小白兔借草吃”

　　《中国经营报》：习近平主席讲“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”，如何理解18亿亩红线与粮食安全的关系？

　　赵烨：过去几年中国粮食持续丰收，这有多方面的原因，既有占补平衡的作用，也有国家资金扶持的作用，另外近几年没有出现大的旱灾和水灾。但要认识到，中国的人口还在增加，人们的生活水平在提高，每个人消耗的粮食量也在增加。

　　占补平衡是为了保住18亿亩红线，根本上是为了保证中国的粮食安全，因为不管产量多高，必须要有足够数量的耕地作为支撑，而且高质量的耕地必须占到一定的比重，因此需要确保占补平衡中的耕地数量与质量的双平衡。

　　现在部分地方官员认为粮食可以通过进口解决，且价格低廉，这是极端错误的。如果作为拥有13多亿人口的中国要依靠大量进口粮食，而人口只有0.3亿人的加拿大、澳大利亚等出口的粮食，也绝对不可能保障我们的生存和发展，难道我们要13多亿人生存必需的口粮置于距离遥远、变化无常的异国他乡吗？因此，习主席的上述讲话，是从民族存亡和国家安全的整体上、时间的持续性上阐述了18亿亩红线与粮食安全之关系。在当今这个拥挤的地球舞台上，绝对不能出现“让大象向小白兔借草吃”的窘境。

　　《中国经营报》：城市化作为本届政府发展经济的一个抓手，既会引导大量农民进城、上楼，也可能会激发城市对建设用地的需求，这与耕地保护是否会形成一个矛盾？如何化解？

　　赵烨：我认为一个国家要持续发展，一是要人口零增长甚至是负增长，一是建设用地不增加，对于后者许多地方政府都反对。我认为不能把荒地都开发了，宪法里面都有荒地一项。

　　城市化不能成为建设用地无限增加的理由，新加坡那么小的国土也还有预留的空间，伦敦已经工业化300年了，城市规模也没有无休止扩大，我们的工业化才几十年，城市发展规模早已经超过了伦敦。因此我认为，建设用地可以通过内部调剂出来，不一定都要新增。如果城市化后，农村集体建设用地空余出来，可以考虑用于城市的建设。

　　我认为，即便是新增建设用地，也不能忽视了土地功能因素，土地有三大功能，一是生产功能、二是生态功能、三是安置功能，粮食生产在一定范围内可转移，但生态功能不能转移。湿润气候区耕地流出来的水可能是淡水，但湿润区的耕地变成了建成区之后流出来的必然是污水，而且还需要注入大量淡水。现在城市占地基本上都在降水较为丰富的湿润地区，补充的土地则偏向于干旱地区。如果不限制建设用地对耕地的蚕食，城市失去的不仅仅是耕地，可能还有我们生存必需的淡水，迎来的是日益增多的雾霾。