李宾

　　三年前被河北省当作土地政策创新的农村“新民居工程”终于变成了一个个的小产权项目。其实在《中国经营报》记者看来，这并不意外，十分符合地方政府思维逻辑的结果。

　　2010年，本报记者就曾经对河北省大力推进的这一工程进行过调查采访，当时这一看起来很美的政策已经在各个地方显露出异化走样的苗头。

　　新民居工程出现的背景是，2008年，国土资源部颁布实施了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，允许试点地区将拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）捆绑在一起，等面积共同组成建新拆旧项目区，实现耕地和城镇建设用地的共同增加。河北省就是在这一年和其他20多个省市一起获得了城乡建设用地增减挂钩试点的资格。

　　这一政策对于一个平原省份的吸引力无疑是难以抗拒的。河北省的地理位置大部分在华北平原，自古以来就是粮食主产区，原本就没有多少闲置土地可供开发，而国家《土地管理法》明确的占补平衡原则无疑给这样的省份套上了紧箍咒，他们要想进行大规模城市和基础建设，对城市周边的耕地征用不可避免，如何补足占用的耕地就成为最让地方头疼的问题。

　　随着城市的扩张，原来利用开垦荒地、河滩以及复垦旧的砖窑厂等办法获得建设用地指标的空间已经越来越小。而增减挂钩政策的出现正好为类似河北这样新增耕地资源匮乏的省份提供了空间和机会。若能通过农村新民居建设，使农民集中居住，将其原来的宅基地复垦，就能大量增加建设用地指标。就像当初本报记者采访时，唐山迁安市国土局的一位负责人所说：“从我们目前的情况来看，这可能是唯一的办法。”

　　按照河北省2009年制订的雄伟计划，新民居工程力图用足城乡建设用地增减挂钩的政策，利用3年时间，到2012年完成全省15%的行政村改造的目标，2009年当年就将实施2000个省级新民居示范村的建设。按照他们当时的测算，届时可为全省增加建设用地约50万亩（扣除复垦部分），如果完成全部农居改造，全省可腾出建设用地约400万亩。

　　正是在这样的诱惑之下，河北省各地争相申报新民居工程试点，而各级政府利用行政力量强力推动的力度也越来越大。由此在一开始，这个初衷美好的政策就已经出现异化，比如，记者走访的大部分试点项目都存在强征耕地的现象，虽然很多农民也表示愿意改住楼房，但是征地补偿的条件却让很多人难以接受，算下来新民居甚至可能导致他们的经济状况变得更糟。

　　更有甚者，地方政府和承建开发商在一开始操作的时候，就打算好了要以新民居工程的名义建设对外销售的小产权房，2010年记者采访邢台市任县永福庄乡新民居项目时就发现，项目刚开工，售楼处就已经开始对外公开销售了，而按照项目预先设定的方案中，原本需要建成后整体搬迁至该项目的附近被征地村庄的村民们则对政策的安排所知甚少。当时任县农工委的负责人向记者解释说，对于旧村的补偿方案确实还没有制定和实施，“我们的思路是先把楼房建起来，让农民看到实实在在的东西，之后再去谈补偿的问题会容易些。”

　　但三年的时间过去，本报记者回访却发现，这里的情况一如既往，和当初相比没有任何进步。小区的房子都已经被公开销售，没有任何限制，甚至第二期也要开盘，应该搬迁复垦的村庄宅基地则根本没有相应计划。新民居工程已经彻底变成了小产权房项目。

　　我们不知道类似的情况在河北省到底有多么普遍，仅就记者采访的这些案例来看，烂尾的有之，彻底改头换面的有之，独独不见真正实现耕地占补平衡、增减挂钩的。多年过去，所谓的新民居工程不但没有为河北省节约出建设用地，倒是成为各地大规模开发建设小产权房的政策外衣，用低廉的成本占用开发了大量的耕地。

　　河北省的情况绝不是独有的，在很多省份都广泛存在，比如河北的近邻山东省也是利用土地增减挂钩试点的机会强力组织农民上楼的典型省份。

　　我们更加难以想象，如果当初不是由于媒体报道之后被时任国务院总理温家宝紧急叫停，这样的增减挂钩在全国遍地开花到底会造成怎样的局面。

　　政策的设计初衷可能是好的，但是地方政府的主要追求如果不是遵守政策完成实施，而是利用政策提供的空间和漏洞实现对耕地保护红线的突破，那么结果自然南辕北辙。原本一个追求多赢的政策方案，最终导致了多输的结果。而受到永久性伤害的则是耕地保护政策、粮食安全和政府的公信力。

　　耕地占补平衡作为我国土地管理的基本原则，事实上已经被地方大肆突破，应该全面检查反思并制定更加有效的监管制度。