法治周末记者 陈霄 高原

　　 党的十八大确定了今后一个时期“深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系”的金融业发展目标。

　　 如今，金融改革的号角已经吹响，那么，已经开始和即将推进的改革，需要哪些与之呼应的法律法规和配套制度？随着金融改革的深化，又将会影响哪些罪名调整或取消？

　　 修改银行法：

　　 厘清央行地位和职能

　　 今年两会上，来自金融系统的多位全国人大代表、政协委员建议，为适应新形势，迎接新挑战，应针对人民银行长期以来履职过程和职责转变中遇到的法律问题，修改现行中国人民银行法，为全面履行中央银行职责，推动金融业改革发展提供坚实的法律保障。

　　 “国际金融危机后，中央银行维护金融稳定、宏观审慎管理等方面职能的强化已成为主要经济体金融体系改革的重要特征。”全国人大代表、人民银行成都分行行长周晓强认为，中国人民银行法虽然明确了人民银行维护金融稳定的职责，但相关规定过于原则、简单，人民银行的地位和职能安排与各国强化央行职能的趋势存在较大差距。

　　 周晓强指出，人民银行的具体职责设置仍不合理。关于人民银行职责的部分现有规定不适应现实履职要求。他建议，首先应当明确和厘清人民银行的地位和职能定位，细化和完善人民银行的具体职责，科学设置人民银行的监管措施。

　　 中国人民银行南京分行行长周学东也建议，修法赋予央行更多现场检查权，以提升其调控有效性。

　　 周学东在两会期间接受采访时表示：即使法律层面赋予央行一定的现场检查职能，央行也只是根据需要不定期地行使，是一种专项抽查，也是再监管，并不会替代银监等部门的日常监管，而且不同监管机构之间，也可以进行事前的协调。

　　 法治周末记者了解到，现场检查权也是相关法律赋予银监会，对银行业金融机构的业务活动和风险活动进行监管的权力。

　　 现有中国人民银行法1995年实施，最近的一次修改是2003年。金融危机后，中国除了证券投资基金法进行过修改外，包括中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、期货法等，并未有修改或立法，因此成为此次两会金融立法方面的主要呼声。

　　 修改证券法：

　　 或助力股票发行注册制

　　 证监会主席肖钢在今年两会上接受采访时透露，证监会今年的重要任务之一是研究股票发行注册制改革，预计年内改革方案有望出台。

　　 股票发行注册制蓄势待发，但争议也不断。

　　 对外经贸大学金融与投资中心主任宋国良对法治周末记者表示，如果将此制度写入正在启动修订的证券法，或会获得更好推动和发展。

　　 全国政协委员、上交所理事长桂敏杰也在两会上称，注册制可能要在修改证券法的基础上才能推出，因此今年主要是做研究论证工作。

　　 证券法的修订已在2013年12月正式启动。目前除了3月14日中国证监会新闻发言人张晓军表示修改工作正在积极推进之外，尚无其他消息。

　　 在宋国良看来，证券法的修改不仅需要增加补充近些年的创新内容，例如优先股，对于要补充完善的债券市场，需要增添的内容也不少，而且还有业界最为关注的股票发行注册制改革，以及他前述提到的监管机制改革等。

　　 推行资本市场的各项改革，受访专家均认为，当务之急应当先完善相关的法律法规，为改革的顺利推进提供基础和配套保障。

　　 此了正在修订证券法之外，《上市公司监管条例》今年也将出台。证监会上市公司监管一部主任欧阳泽华在今年两会上透露，该条例在信息披露的监管覆盖范围、大股东和实际控制人信息披露问题、投资者保护等方面均作出了修订。

　　 证监会去年的一些行为或已标明了注脚。最为知名的是平安证券因保荐了造假的万福生科，受到证监会重罚(平安证券被暂停保荐业务许可3个月，罚没金额7665万元)；同年还对光大证券异常交易事件开出了中国证券史上最大的罚单(没收非法所得及罚款共计5.23亿元)。

　　 呼吁推进注册制改革的中国人民大学商法研究所所长刘俊海向法治周末记者阐述了他相当具体化的建议，例如为满足广大投资者知情权的需要，建议证监会早日推出《上市公司信息披露简明化标准指引》。

　　 在加大对欺诈上市这类违法违规行为的成本方面，刘俊海建议增设上市公司申请人的法定代表人、控制股东和实际控制人在申请上市时预先就上市公司申请人的失信行为给潜在投资者造成的损害提供有效的财产担保，引入惩罚性赔偿制度以及激活现行民事诉讼法的团体诉讼机制等。

　　 新基金法：

　　 将私募变成正规军

　　 3月17日，首批50家私募基金管理机构从中国证券投资基金业协会获得私募基金管理人登记证书，成为可以从事私募证券投资、股权投资、创业投资等私募基金投资管理业务的金融机构。

　　 2013年6月，新修改的基金法正式实施，私募基金被纳入法律监管范畴。2014年2月7日，《私募投资基金管理人登记和基金备案办法》正式对外公布实施，这意味着私募行业被纳入监管范畴，私募基金将由游击队转向正规军。

　　 在新基金法生效之前，私募基金并不是由法律约定其边界的一类资产管理产品。2007年牛市以来，越来越多的专业人士从事私募资产管理业务，其中绝大部分借道信托的方式管理和运作产品，少数以有限合伙的方式管理产品。

　　 实际上，新基金法进行了多项重大的制度创新。

　　 该法第51条规定，公开募集基金，应当经国务院证券监督管理机构注册。未经注册，不得公开或者变相公开募集基金。前款所称公开募集基金，包括向不特定对象募集资金、向特定对象募集资金累计超过二百人，以及法律、行政法规规定的其他情形。

　　 此条明确规定，公募基金由证监会注册，并由新基金法监管。

　　 中国证监会基金部主任王林表示，新基金法实施后，各类市场主体创新发展空间进一步拓展，基金公司应在业务合规、风险可控的基础上创新发展，监管部门将进一步转变审核理念，积极支持行业创新。

　　 “但推进行业改革发展绝不是一放了之，在放松管制的同时，要把更多精力放到加强监管上，加大事后追责和处罚。”王林说。

　　 金融业的混业发展，各种跨业界金融产品的出现，引起金融监管责任的模糊；跨业界的金融机构组织创新的悄然出现，也引发由哪家监管机构对其实施监管的问题。

　　 同时，随着各类机构业务界限逐渐模糊，不同机构同一业务由不同监管部门监管，造成监管标准不一的问题。有媒体报道，两会之后，监管层对基金子公司的监管正在逐渐收紧。

　　 专家：

　　 应提高现有失信犯罪量刑

　　 针对目前资本市场中的各类违法违规的现状，中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，应及时修改刑法，把严重违反诚实信用原则、主要以欺诈手段牟取不法利益的各种资本市场行为入刑定罪，并进一步提高现有失信犯罪的法定量刑幅度。

　　 他认为，对危害交易安全犯罪分子的定罪量刑，不仅要考虑犯罪数额、受害者的人身与财产损失情况，还要充分考虑犯罪分子的主观恶性、犯罪手段、犯罪行为对市场诚信秩序的破坏程度、恶劣影响等。

　　 刘俊海主张，对于失信犯罪的累犯、惯犯、共同犯罪中的主犯、对造成投资者损害金额巨大的犯罪分子，要坚决依法严惩，罪当判处死刑的，要坚决依法判处死刑；要扩大财产刑的适用范围，彻底剥夺犯罪分子非法获利和再次从事失信犯罪的资本。

　　 法治周末记者查阅了现行刑法的相关规定，结合目前的资本市场各类违法违规的现状来看，对于通过欺诈从资本市场获利的行为，涉及得比较多的应当是刑法第160条的欺诈发行股票、债券罪；第161条的提供虚假财会报表罪；第180条的内幕交易、泄露内幕信息罪以及第181条的编造并传播证券交易虚假信息罪、诈骗投资者买卖证券罪。这些罪名的刑期并不重，多数都是3至5年有期徒刑。

　　 记者同时了解到，如果将来推行股票发行注册制，那么过去法律上规定的审批制、核准制都不再适用，这将导致刑法第179条擅自发行股票罪的认定也将会发生相应变化。

　　 北京师范大学教授毛立新在接受法治周末记者采访时表示，目前涉及金融犯罪比较迫切、呼声较高的是非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，即通常说的非法集资涉及的两个罪名，后者现行刑法规定的最高刑期是死刑，目前呼吁经济类犯罪不应当实行死刑。

　　金融改革号角已吹响

　　 5家民营银行试点，巨灾保险条例正在制定，金融监管或转型……一系列迹象表明，中国金融改革的号角已经吹响。

　　 财税金融改革是全面深化改革的重要突破口。

　　 党的十八届三中全会提出全面深化改革，加快完善现代市场体系。金融作为现代经济的核心，其改革尤其重要，也备受关注。

　　 在上周刚闭幕的两会上，共收到1018件与深化改革有关的提案，占今年提案总数的1/5，这其中涉及财税金融体制改革的有308件，超过该领域提案总数的1/3。

　　 那么，世人瞩目的金融改革将有怎样的走势？

　　 银行：民营银行试点开闸

　　 3月11日，在两会记者会上，中国银监会主席尚福林透露，银监会已经选择一些民营资本参加第一批5家民营银行的试点工作。

　　 同一天，银监会正式披露备受关注的第一批5家试点民营银行的发起人名单，分别是阿里巴巴、万向、腾讯、百业源、均瑶、复星、商汇、华北、正泰和华峰。

　　 这代表着民营银行试点正式拉开了帷幕，也被视为监管者正在推动中国金融业渐进式改革的新迹象。

　　 业内专家认为，民营银行最突出的特点就是按照市场机制自主运作。然而，发挥这一优势需以健全的信用环境、发达的金融市场和有效的监管体系为前提。只有在准入、监管、破产即退出法规三个方面的机制设定上取得进展，中国的民营银行才能够得以有序开放。

　　 目前，市场各方正在静等相关政策细则出台。中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚在接受法治周末记者采访时表示，在我国现有体制下，民营银行的发展所面临的一些难题需要逐步加以完善。

　　 按照十八届三中全会的部署，除了开放民营银行的准入门槛外，银行领域还将推进存款保险制度，发展普惠金融，以及完善人民币汇率形成机制，加快推进利率市场化等改革。

　　 银监会相关负责人表示，经过多年努力，破产风险处置机制和金融机构破产法案，现在已经提到了重要的议事日程。它可能会和存款保险制度一起推出。存款保险制度和金融退出机制是孪生姐妹。

　　 针对利率市场化的问题，中国人民银行行长周小川在两会答记者问时表示，预计将在一两年内放开，这也是利率市场化中的最后一步。

　　 证券：股票注册制蓄势待发

　　 针对备受关注的资本市场，今年的政府工作报告和去年的十八届三中全会决定这两份重要指导性文本中，均提到了“加快发展多层次资本市场，推进股票发行注册制改革，规范发展债券市场”。

　　 中国人民大学商法研究所所长刘俊海接受法治周末记者采访时表示，现行IPO核准制存在严重弊端，推行注册制改革势在必行。

　　 他认为，现行的核准制无法有效识别胆大妄为的造假企业，更无力将其拒之发行市场门外，因此类似万福生科、大庆联谊、东方电子和绿大地这样的欺诈上市丑闻层出不穷。而且，核准制环节中的自由裁量权又容易诱发权力寻租现象。

　　 但注册制自十八届三中全会正式提出以来，“业内其实现在争议还挺大，许多人认为条件还不成熟”。对外经贸大学金融与投资中心主任宋国良告诉法治周末记者。

　　 一位长期关注股市法律的学者对记者说，目前国内比较多地存在财务报表造假问题，以及国内对做空机制限制过严导致的股票价值平衡机制难以发挥作用，她担心这会损害像她这样的投资者的利益：“核准制好歹还有实质审查挤压水分。”

　　 “更加市场化当然是(金融)改革的趋势，在这一大背景下，监管也应当转型，更多地去让市场、让自律组织发挥作用。”宋国良对法治周末记者说。

　　 他提到，由于实行“分业经营分业监管”制度，过去三大监管机构制定的一系列规范，绝大多数是属于行业特征明显，对于金融市场按照机构的类别来归口监管，但这已不适应当下的金融发展态势。

　　 “过去分业经营分得很清晰，现在对各类经营机构营业范围越来越放宽，他们的业务越来越有交叉，监管会出现空白地带。”宋国良有时候能接到几十、上百个推销利率项目的电话，他认为那正是在三不管地带中活跃的非法集资行为。

　　 一个更直观的问题是，类似互联网金融这样的新生事物，又该怎么办？“这原来不归口于任何一个监管机构来管理。”宋国良认为，对此应该早作界定，不能等将来出现问题才来讨论，互联网金融发展到现在，是该有定论了。

　　 宋国良认为，中国至少应该改变目前按机构类别归口监管的做法，而采用以业务属性来归口监管。这意味着，证监会不会只管证券公司，凡是从事资本市场相关业务的，均可由其监管，银监会和保监会也类似。

　　 保险：巨灾保险难题多

　　 无论是十八届三中全会决定还是今年的政府工作报告，对于保险业的改革着墨并不多：前者一句话“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”；后者也是一句话“积极发展农业保险，探索建立巨灾保险制度”。

　　 但从两次的表述来看，巨灾保险制度将会得到实质性地推进已无需质疑。

　　 在我国，巨灾保险一直发展缓慢。据统计，国际上巨灾保险赔款一般能够占到灾害损失的三至四成，而我国不足1%。最常用来说明此问题的是世人熟知的汶川大地震，造成的直接经济损失高达8451亿元，最终保险只赔付了20多亿元，占比0.2%。

　　 保监会主席项俊波在两会的“金融改革与发展”记者会上坦陈这些数据时，用了“非常重要和紧迫”来形容政府构建这一新型保险制度的决心，“巨灾保险制度可以大大减轻政府和财政的负担”。他说。

　　 法治周末记者了解到，在目前的保险市场上，确实缺乏专门针对地震等自然灾难的险种，一些意外险的险种在附加险部分偶尔会有所涵盖。据保险公司的业务员称，绝大多数人不会想到去购买类似自然灾害这类的保险，而且保险公司本身也对推出这样的险种缺乏积极性。

　　 针对巨灾保险的制度设计，目前讨论得比较多的是如何界定其性质，即其到底是政策性的还是非政策性，是强制还是自愿购买？如果是前者，因补贴缺口非常大需要国家财政上的大力支持，若是后者，则面临法律上的困惑，因现行法律只规定了交强险是强制推行的。

　　 “我认为推行巨灾保险困难很大，一旦实行，保不保得起就是个大问题。一家保险公司如果只有100亿元的赔付能力，巨灾造成了上千亿元的损失，怎么赔？”中国政法大学商法研究所副所长、北京市律师协会保险法专业委员会主任管晓峰对法治周末记者表示。

　　 项俊波在公开场合曾表示巨灾保险是世界级难题，因为与一般的商业保险不同，具有准公共产品特性。“如果按照商业化运作，保险价格往往很高，群众买不起；但是如果价格过低，发生灾害后，保险公司又赔不起。”他也坦言国内保险业发展历史尚短，市场不够成熟，行业实力不强，巨灾保险的承保能力有限。

　　 项俊波并没有透露巨灾保险条例将采用哪种路径，但他提到，要发挥好政府和市场两个方面的作用，以商业保险为平台，构建多层次的风险分摊机制。

　　 信托：创新能力不足

　　 尽管不被广泛熟知，信托业已成为资产规模仅次于银行业的金融服务业“老二”。

　　 中国信托业协会发布的数据显示，截至2013年四季度末，我国67家信托公司管理的信托资产规模为10.91万亿元。

　　 虽然信托行业资产管理规模激增，但信托行业的风险也逐渐暴露。而且随着政策的调整和经济环境的变化，信托业创新能力不足的问题也越来越明显。

　　 中国人民大学信托与基金研究所所长周小明在接受法治周末记者采访时认为，探寻能够抓住未来市场发展机会的信托业务经营模式，就会发现信托公司未来业务的逻辑起点必须进行切换，即从融资方的融资需求切换到投资方的投资需求上来，更多地立足于委托端客户的理财需求开发、设计相适应的信托产品。

　　 他认为，信托行业未来的转型之道不外乎有三种形式：一是基于私募投行定位的业务优化；二是基于资产管理定位的业务转型；三是基于财富管理定位的业务转型。相应地，未来驱动业务发展的核心因素将不再是简单的外部机会，而是精细的内部专业化能力。

　　 而另一方面，近期部分信托项目爆出刚性兑付危机，引发外界对以信托资产为代表的影子银行系统性风险的担忧。

　　 信托业协会数据显示，2012年信托业到期清算的问题资产约200亿元，不良率仅0.268%；2013年问题资产规模也有所上升，但是相对于10.78万亿元的总资产规模而言，不良率仍非常低。

　　 2012年至今，影子银行快速发展及潜在的金融风险受到国内外高度关注，国际货币基金组织也发表报告提示我国影子银行风险问题，这也是我国金融改革进程中必须解决的问题。

　　 “信托行业发展得太快了，所以尽管我们不断修改评价指标，但很快就无法适应行业发展的需要了。”银监会非银部副主任闵路浩表示，“所以新一轮的评价指标修改工作正在进行之中。这其中，信托公司最为关注的是新监管评级办法。”