盘活存量工业用地可为城市增加建设用地，提高城镇建设用地的集约化利用水平，对于城市发展意义重大

　　□苏艳

　　2013

　　年12月召开的城镇化工作会议提出：提高城镇建设用地利用效率，严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。并明确提出减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地。

　　当前，中国城市的发展已由过去的摊大饼式的向外蔓延扩张，转变为注重城市内部用地结构和布局调整优化的内涵式发展。当前耕地资源保护形式的严峻，城市土地资源的内部挖潜非常紧迫，盘活存量工业用地可为城市增加建设用地，提高城镇建设用地的集约化利用水平，对于城市发展意义重大。

　　工业用地比例过高会不利于结构调整和城市发展

　　盘活存量工业用地的意义

　　首先，可大量增加建设用地。在城市发展与建设中，无论是解决大量涌向城市的劳动力的住房问题，还是要改变城市面貌与整体环境、提升城市品位，都要有大量的城市建设用地作为载体。现阶段，部分城市建设正在经历从工业化到后工业化的转型，大量中心城区废旧工业用地再开发将成为城市满足建设用地的需求的主要途径。如2011年上海市工业用地占城市建设用地的比例为30.12%，仅以上海电气集团为例，现有房地资源工业地块数共1188幅，工业土地面积约1721万平方米，建筑面积约808万平方米，如果将这部分工业用地进行盘活，将为上海释放出大量的建设用地。

　　其次，可大幅提升建设用地的利用效率。不少城市中心城区的工业产业能级较低，竞争力较弱，一些区位较好工业企业，经济效益低下，土地产出很低，但其所占据土地资产的市场价格却很高。随着城市产业结构升级调整，对工业用地进行二次开发，在工业园区内率先进行产业调整和升级，提升入驻企业产业能级，对提高区位自身竞争优势和区域产业结构调整升级将产生重大意义。

　　最后，有利于提升城市环境和品质。中国国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJl37—90）规定工业用地占城市建设用地比例应为15-25%，但不少工业城市远远超出这一标准。随着产业结构调整，第三产业增加值占GDP的比重逐渐升高，工业用地比例过高会不利于结构调整和城市发展，大量的工业用地将会挤占绿化用地、公共设施用地等。因此，通过对污染严重企业搬迁和产业升级等手段进行工业用地二次开发利用，为商务办公、居住、社会文化用地和绿化广场等腾出足够的空间，将有助于提升城市整体环境质量和品质。

　　盘活存量工业用地的主要障碍

　　1.老工业区土地权属复杂，政府收储困难。中国多数城市老工业区土地权属复杂，既有中央部署企业，又有市属企业，也有区属企业与街道企业，如上海市杨浦区军工路与杨树浦路以东的黄浦江滨江工业码头区，面积为9.3平方公里，约共有171家主要单位，其中部署9家，市属134家，部队单位16家，杨浦区五角场复旦大学周边的地区，也有大量的部队工业生产用地与工业仓储用地，这些特殊土地如果转性，必须经过中央军委批准。不同权属的企业，对动迁期望值不同，协调工作量大，这给政府的土地收购储备工作带来较大的困难。

　　2.土地收储资金不足，土地收支难以平衡。一方面，由于利益驱动，原土地使用权人不愿土地仍以工业用地价格被回购，却要分享使用期间产生的土地增值收益，特别是对一些与政府或工业园区签订长期协议的企业，由于土地开发时效性的要求，政府或工业园区会对企业产生违约行为，支付较大数额的违约金。如对原企业外迁改造，涉及征购土地、建设厂房、市政配套、购置设备、职工安置等复杂补偿利益，如为集体土地上企业，则补偿利益还涉及农民搬迁和生产方式转变而更复杂。由此造成工业用地收储价格日益趋高，而政府进行基础设施改造、环境整治等土地整理成本也居高不下，土地收支难以平衡。

　　另一方面，零星收购盘活的土地，由于面积小或者不成块，发展空间有限，对企业吸引力不大，难以形成集聚经济效应。如上海市杨浦区的小型化工企业设计电镀工艺的制造企业，因能耗或污染够不上现行补贴标准，或得到补贴偏小，调整积极性不高。盘活存量建设用地受制度、政策、途径多方面的限制，政府代表的土地公共利益和现有土地使用权人利益矛盾加剧，盘活存量难度很大。强行收回无法可依，倒逼收回又没有强制政策可依，而部分使用权人没有资金进行自主转型和优化升级，造成土地闲置或低效利用。

　　3.政府与企业之间利益博弈严重。政府与企业是二次开发的主体，两者之间的博弈结果很大程度上决定了工作的开展进程。双方围绕土地使用权的竞争非常微妙，既通过相互的合作来达成共识，也在一定时候因为利益而产生纠纷。就政府而言，土地开发可获取的利益主要有：收回土地使用权进行重新配置的经济利益；产业结构调整与环境改善的社会利益等。就被淘汰劣势企业而言，利益所得包括：由于淘汰而带来的资金补偿；政府解决部分企业职工安置的社会利益等。就需要改建的企业而言，二次开发所带来的利益有：企业厂房改建及容积率提高所带来的经济收益，与政府合作所形成的彼此互信的潜在利益；由于厂房改扩建而进入隐性市场的利益等。在双方合作的前提下，双方都能获取上述利益，但是由于利益获取的大小不同和主体地位不同，因此双方获取方式也有所不同，导致利益的受损。由于企业对未来价值认识程度很高，对土地价值增值空间的巨大预期阻碍企业实施二次开发，特别是淘汰劣势企业，另一方面，由于对淘汰劣势企业的补偿额度可能难以满足企业需要，淘汰企业会对二次开发产生一定抵制。

　　4.工业用地布局分散凌乱，环境污染严重。大城市老工业区工业用地往往是不同时期逐步形成的，建国初期，片面强调变消费性城市为生产性城市，除了大工业企业集中形成工业街坊，还有大量小工厂与住宅交叉混杂；一些街道，利用破旧闲房建厂，这些工厂布局无规划，生产性质复杂且不稳定，甚至频繁改变生产性质；一些工厂无集中地，一厂几处。调整过程中，由于布局因素，使需要解决的矛盾增加，如一厂多点情况，由于改造要分阶段，往往不可能一次性完全调整；但是分厂之间存在生产协作关系，一个分厂关闭必然影响其他分厂的生产。

　　另外，老工业区传统的工业生产方式，带来严重的地区环境污染，这给调整改造带来消极影响。美国“棕地”改造计划就要求在对工业废弃地进行改造前就必须对土壤与水体进行处理，达到规定的环评要求；国内有些工业用地调整改性建商品房后，购房者担心环境问题，导致开发商不得不低价出售。

　　5.缺乏统筹规划，欠缺多部门合作机制。当前，“二次开发”模式在规划综合平衡利用、土地供应政策制定等方面还未形成联动机制，规划与土地对利益协调的综合调控作用尚未凸显。“二次开发”仍以“点”上的单个企业调整为主，未将闲置的、低效利用的、缺乏规划的、小规模的、需“二次开发”的土地整合起来以发挥更大效用。城市规划与土地规划只是关注规划区内土地用途、开发强度、区位空间关系、土地开发时机、用地取得、地价等，缺乏对“二次开发”的前景预期，相关税收、财政等政策未形成政策合力。

　　现行土地行政管理条块分割，对待改造企业的定性、发展方向、职工安置、土地使用权处置、再开发的利益分配等涉及多部门管理，而各部门受本部门的权力与利益羁绊，虽对企业改造的具体问题都有发言权，但又都不做主，部门之间缺乏合作。

　　盘活存量工业用地的对策建议

　　1.工业用地的开发要与城市发展进行全面统筹考虑。工业用地的改造涉及社会、经济、环境、文化等诸多方面，需要从城市乃至区域全面、整体发展的角度出发，努力实现各个方面的共同发展，而不是仅仅关注物质环境建设本身。

　　在经济方面，应以优化产业结构、调整产业布局、维持当地经济发展的持久活力为目标，大力发展现代服务业、现代制造业和创意产业等新型产业，促进经济职能转换。

　　在文化方面，应以传承地方历史文脉、保持地方文化特色、提升城市文化品味为目标，积极保护既有地方特色，促进历史文化的有机传承，避免地方文脉的断裂和地方特色的消失。

　　在环境方面，应以环境污染治理达到规定标准、生态系统部分恢复自然状态为目标，努力治理环境污染，保障当地生态环境安全，避免历史遗留的环境污染和生态破坏问题成为未来城市发展的隐患。

　　在资源方面，应以转换使用功能、提高利用效率、完善功能结构为目标，合理利用工业用地和工业厂房等资源，在传承地方文化的同时有效提高多种资源的利用效率，避免因为过分强调资源利用的经济效益而导致出现土地利用性质单一、土地开发强度过大等不合理现象。

　　在城市建设方面，应以美化城市景观、整合城市肌理、完善基础设施、优化空间结构为目标，通过对土地利用的更新改造，形成新的城市街区，避免因为尺度、肌理、形态等方面的巨大差异而成为城市整体空间结构中的孤岛。

　　2.合理编制城市工业用地二次利用及开发专项规划。土地利用总体规划是控制一个城市土地扩展趋势，引导城市土地利用结构和发展格局的总指引，城市工业用地的再开发也应该在土地规划中得到体现。必须根据相关规划的指导积极制定工业用地二次开发的专项规划，明确工业用地二次开发的规模、发展方向、开发强度等重要问题，控制新增建设用地规模，确保存量土地的合理、有序、滚动开发。对可挖潜的存量工业用地，结合用地需求、开发潜力、利用条件等进行分析，明确存量地再开发的主要目标和重点区域，制定相应的开发再利用对策。对年度内的重大工业用地再开发项目应作专门规划，对再开发模式、资金运作、相关配套的启动等都要有明确细致的说明。城市战略发展规划与城市规划是决定其未来发展重点和走向的重要依据，因此在制定工业用地再开发专项规划是在这两个依据的基础上，指导其顺利进行。

　　3.大力开展存量土地收购、整理、储备工作。要健全土地收储制度，建立合资入股、共同开发的收储机制。由原土地使用权人与地方政府的资产经营公司以一定的股份进行联合储备和开发。

　　在土地储备进行招拍挂时，建立共享土地增值收益的收储机制。土地储备机构收购后，在下一次土地出让时，返还给原土地使用权人一定比例的土地收益作为补偿，有利于调动其参与改造的积极性；针对工业用地的再出让和回购操作，研究制定程序性规范和实施细则。

　　此外政府通过征收、收购等手段将闲置用地、企业改造用地等纳入土地储备，然后推到土地市场出让，能够获得一定的资金收入以抵地块再开发的庞大费用，可以用这笔资金建立土地储备和工业用地二次开发的专项资金，滚动盘活存量土地资产。

　　同时，要更有效地进行城市工业用地的二次开发，必然要先对搬迁或改造企业用地进行土地整理工作，为了吸引开发商或者企业的投资开发，良好的地块状况是其看重的因素。政府在在进行土地储备时，应尽可能化零为整，将零散的工业用地通过置换等方法归并在一起，既有利于规划，又有利于大规模市政基础设施的建设。

　　4.鼓励符合条件的工业用地配建公租房。现有的政策决定了工业用地二次利用及开发的方向和模式：如果工业用地不改变性质，必须在“三不变，五变”的原则下进行创造性开发和改造，这样原则下，工业用地多数发展创新产业园区、商务办公、旅馆、商务服务设施和仓储物流加工等生产性服务业和兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。如果工业用地改变性质，在工业用地上建住宅等业态，则必须经过政府收回土地，再进行招拍挂，通常经过政府回购后土地得到较大的溢价空间，通过价高者得的规则确定土地使用权人。

　　现阶段我们应该对工业用地二次利用及开发重新审视，当前中国房地产市场的结构发生了变化，由原来的单一由商品房主导的市场转变为建立商品房与保障房双体系的市场，“十二五”规划纲要指出，中国将在今后5年内新建3600万套保障性住房，使保障房覆盖率达到20%。而目前保障房的建设存在两个比较大的障碍，一个是缺地，一个是缺钱。而对于北京、上海这类城市，缺地这一矛盾将尤为突出。目前解决保障房用地，多数采用保障房用地挤占商品房用地，这一模式未来可能会造成商品房供应不足，而促使房价上涨，因此结合现阶段保障房发展存在的障碍和工业用地二次利用及开发的问题，在政策上创新，鼓励符合条件的工业用地配建公租房。

　　对于部分适合配建公租房的工业用地在政策上予以放宽，在保证工业用地性质不变的情况下，鼓励国有企业在工业用地上开发建造公租房，可对部分不具备修缮的旧厂房进行拆除，重新建造公租房，将公租房纳入政府保障房体系中管理，企业建造的公租房即可对企业内部人员出租，也可对市场出租，符合公租房的准入标准的人群均可居住，租金收益归企业所有。这一政策如果能够突破，将增加工业用地二次利用及开发的途径，对于解决“夹心层”的居住问题、完善房地产租赁市场、稳定房地产市场价格、创新保障房来源、完成地方政府保障房任务等方面均作出积极的贡献。

　　5.兼顾市场需求，适当调整控制性详细规划。采取市场和土地使用管理导向，以产权土地开发控制为目标，有效解决规划与市场规则、土地使用管理之间脱节的矛盾。摒弃脱离地块具体现状出具规划设计条件的工作方法，直面各类利益团体本身发展的利益诉求，考虑各项具体活动的特殊性，兼顾其对自身利益的追求。一是重视土地现状权属情况的调查，特别是对其权属边界、出让方式、年限和土地实际产权性质应该有全面到位的梳理；二是要特别增加和细化对规划性质有变动的地块的规划管理内容，如根据现状工业的使用性质和状况，增设现有权属人部分开发、厂房增建等后续管理内容，解决存量土地在未按照规划实施前的过渡问题，同时增加与土地管理接轨的条件和要求，以提高规划编制成果的可操作性。

　　（作者为上海易居房地产研究院高级研究员）