■程国强[微博]

　　为什么要实施全球农业战略

　　所谓全球农业战略，指以建立基于全球视野的国家粮食安全战略保障机制为基本目标，以提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力为关键任务，综合实施直接贸易、多元化进口、境外农业投资与新型农业国际合作等战略措施，积极开发全球农业资源、有效利用国际农业市场，深度融合全球农业生产、加工、物流、营销及贸易产业链，构建符合国家粮食安全战略需要的，持续、稳定、安全的全球农产品供应网络。

　　实施全球农业战略，对中国具有重要而深远的意义。

　　第一，这是新形势下确保国家粮食安全和重要农产品有效供给的战略需求。如前所述，今后10—20年，随着工业化、城镇化的稳步推进，人口持续增长，以及收入提高引起的食品消费结构不断升级，中国农产品消费需求将继续呈刚性增长趋势。但与此相反，今后中国农业资源紧张的矛盾将更趋严峻，特别是耕地和水资源的约束不断增强，农业比较优势持续下降，资源要素配置向高效率、高效益非农部门转移的趋势将更加明显。这意味着，国内农产品产量增长有可能滞后于消费需求增长，今后完全依靠国内实现粮食等农产品的自给自足，既不可能，也不现实。

　　研究表明，如果中国不进口农产品，完全依靠国内生产保证农产品供给，需要30亿亩以上的农作物播种面积，而国内现在可提供的农作物播种面积只有24亿亩，即大约有20％左右的缺口，以目前的农业资源和技术水平无法弥补这一缺口。因此，如果无视中国人多地少这一基本国情，过分强调依靠国内资源保障所有农产品的供给，将会付出极大的资源、环境和经济代价。因此，从战略上看，今后保障国家粮食安全、确保主要农产品有效供给，进口国外农产品、利用境外农业资源将不可避免，必须抓紧谋划实施全球农业战略，建立持续、稳定、安全的全球农产品供应网络。

　　第二，是中国进一步扩大农业对外开放，统筹利用国内外两种资源、两个市场的战略选择。在中国工业化、城镇化快速发展中，进一步扩大农业对外开放，是国家实行更加积极主动开放战略部署的重要组成部分。这要求中国必须以更加积极主动的姿态，进一步扩大农业开放领域，优化开放结构，提高开放质量，稳步提升农业对外开放的广度和深度。实施全球农业战略，是扩大农业对外开放的直接体现，是统筹利用国内外两种资源、两个市场的重要途径。尤其是，实施对外农业投资与合作等全球农业战略措施，不仅能够充分发挥全球农业资源优势，符合农业资源丰富国家特别是发展中国家的战略利益，促进发展中国家提高粮食自给和农产品供给水平，增强发展中国家应对粮食危机、保障粮食安全的能力，而且对稳定全球粮食市场、消除全球贫困，建立全球粮食与农业发展新秩序意义重大。

　　同时，这也是适应全球政治力量格局大调整的新形势，深化与有关国家特别是周边国家睦邻友好关系、建立新型全球治理结构的重要举措。

　　第三，目前启动实施全球农业战略，具备良好的国际农业资源基础与开发潜力。本课题研究表明，今后全球农业资源开发和农业技术进步的增产潜力仍然较大，据ＦＡＯ测算，全球尚有可耕地资源总量超过14亿公顷，其中适合种植稻谷、小麦、玉米、大豆的面积均超过10亿公顷，增产潜力达8％—10％，小麦的增产潜力主要来自发达国家和转型经济体，稻谷、玉米和大豆的增产潜力主要来自发展中国家。由此可见，今后中国实施全球农业战略、深化境外农业资源开发利用，仍然有巨大的空间和潜力。

　　基本战略取向

　　实施全球农业战略，根本目标是形成基于全球视野的国家粮食安全战略保障机制，构建持续、稳定、安全的全球农产品供应网络。因此，规划设计全球农业战略，必须把握以下几个关键：

　　首先，要以保障提高国内粮食综合生产能力为基础和前提。采取必要的调控措施，以进一步完善粮食支持保护制度为核心，加强和优化粮食储备体系为关键，健全农产品进口调节机制为补充，构建现代粮食市场体系为支撑，确保立足国内实现稻谷和小麦等主粮的基本自给，形成“立足国内、全球供应”的国家粮食安全新构架。

　　其次，要全面实施农业“走出去”战略，鼓励各类企业加大境外农业投资力度，参与国际农业贸易与合作，探索形成多元化农产品进口调节机制，建设持续、稳定、安全的全球农产品进口供应体系。

　　第三，要深化和拓展农业国际合作，重点加强对发展中国家或地区的农业援助。和农业资源合作开发，着力提高发展中国家农产品自给能力及出口供应能力；加强与农业资源富裕的发达国家的贸易与投资合作，积极参与其农业综合开发及全球供应链建设等，多渠道增加全球农产品有效供给；大力倡导“全球责任”的食物权利保障理念，主张农业资源大国及农产品出口大国承担与之匹配的责任和义务，稳定农业生产和农产品供给，减少生物能源对全球农产品市场供求和价格的冲击，保障全球人口的基本食物获取权利。

　　与此同时，要注重协调处理好以下几个关系：

　　一是国内与国际的关系。既要坚持立足国内实现粮食特别是稻谷和小麦等主粮基本自给，又要坚持统筹利用国际国内两个市场、两种资源，保障农产品有效供给，这是基于中国国情粮情的基本取向和战略选择。

　　二是“引进来”与“走出去”的关系。必须坚持“引进来”与“走出去”相结合，通过“走出去”拓展农业发展空间，以“引进来”提升农业现代化水平，扬长避短、趋利避害，提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，切实保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡。特别是在国际国内经济发展和农产品供求格局发生深刻变化的背景下，必须加快农业“走出去”，在稳定发展国际农产品贸易的基础上，统筹开展境外农业投资、国际农业合作，积极推进国际农业交流和磋商。

　　三是农产品进口品种和供应区域的关系。目前中国农产品进口品种及进口来源地相对集中，对国际市场供求和价格的影响较显著，大国效应凸显。如2011年，中国大豆进口5264万吨，占全球大豆贸易量的60％以上，相当于国内大豆产量的3．87倍，其中来自美国占42．5％、巴西39．2％、阿根廷14．9％，三国共占96．6％，大豆进口额298．3亿美元，占中国农产品进口额的31．7％。特别是，进口品种日益集中，使中国选择进口来源地的余地越来越小，对农产品主产国的依赖日益加强。一旦主产国因干旱等原因导致粮食减产，在投机炒作的推波助澜下，将导致全球粮价大幅上涨、剧烈波动，并通过进口链条以及市场预期快速传导至国内，对国内市场形成严峻冲击。因此，必须加快探索实施农产品进口多元化战略，适度增加农产品加工品和替代性产品进口，以部分替代初级农产品或农业原料进口，既可以实现由多个国家、多种渠道的多元化进口，进一步分散进口风险，又可以最大程度减少集中大量进口对国际国内市场及相关产业的影响。例如，适度增加油菜籽、花生、大豆油、菜籽油、花生油等油脂油料进口，对大豆进口实施部分替代；适量增加各种肉类及其制品进口，对玉米等饲用谷物进口实行部分替代。

　　四是境外农业投资项目与地区布局的关系。与发达国家相比，广大发展中国家农业基础设施、技术水平和生产方式相对落后，农业发展水平不高，但农业资源丰富，开发潜力更大。应按照优势互补、互利共赢、共同发展的原则，以市场为主导、企业为主体、项目为载体、政府为支撑，选择资源丰富而廉价、政治相对稳定、法律法规制度相对健全、政府鼓励引进外资和出口的发展中国家?穴如东南亚国家、黑海地区、拉丁美洲、非洲?雪，就大豆、棉花、棕榈油、食糖、木薯、玉米、渔业等当前或今后可能大量进口的农产品，通过新建或合资参与东道国贸易和物流、投资加工产业、兴建生产基地等方式，加大农业境外投资，建设持续、稳定、安全的境外农产品供应后备基地。

　　五是商业投资与国际合作的关系。解决全球粮食安全问题，是确保中国粮食安全的基础。其核心在于增强发展中国家的粮食供给能力。实践表明，由于供给结构的不平衡、价格高涨，导致世界粮食危机，危及广大发展中国家特别是贫困国家的粮食安全。依靠增强发达国家的粮食供给能力，其本质上并不能有效解决发展中国家的粮食供给与安全问题，广大发展中国家只有立足自身解决粮食供给问题，才能有效应对世界粮食危机、确保本国粮食安全。尽管国际市场可贸易粮源的供给潜力仍在发达国家，但增加发展中国家粮食供给能力，亦相当于减少发展中国家对市场可贸易粮源的需求。而且，部分发展中国家通过完善农业基础设施、普及先进适用的农业技术、开发农业资源等，完全能够依托本国农业资源实现主要农产品自给，甚至可能会由农产品进口国转变为出口国。因此，应将境外农业投资与农业国际合作有机结合，在双边关系、经贸合作、对外援助等工作中，统一布局、系统规划，形成服务于我国粮食安全总体战略、互惠互利共赢的新型国际农业合作战略，支持发展中国家提高粮食安全保障能力、农产品生产供给能力和出口能力。

　　实施全球农业战略的总体要求

　　研究设计全球农业战略，必须坚持以下两个底线。

　　一方面，必须毫不动摇地坚持立足国内实现粮食基本自给的方针。首先，对中国这样一个拥有13亿多人口，工业化、城镇化正处于加速发展阶段的大国而言，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，不仅是实现经济社会健康持续发展的基本条件，而且是保障国家安全的必要条件。必须深刻认识到，中国的粮食问题，不仅是重大的经济问题，更是重大的政治问题、安全问题。其次，当前中国粮食具有供给保障的内生性、品种替代的有限性、价格波动的敏感性、影响的全局性等政治经济学特征，具体可参见程国强《中国农业补贴、制度设计与政策选择》（2011）的讨论，特别是稻谷、小麦等主粮品种，直接食用消费比例越高，品种替代性就越低，供给内生性和价格敏感性也就越高，对经济社会的影响也将更加突出，由此决定了中国必须长期坚持立足国内实现粮食特别是主粮基本自给的方针。再次，如果把13亿多人的“饭碗”放在别人的手上，不仅靠不住，而且极易受制于人，还会影响到其他缺粮国的粮食供应，引发发展中国家的不满。只有始终立足国内实现粮食基本自给，才能从容应对复杂多变的国际局势，保持国内经济稳定发展和社会安定有序。

　　另一方面，必须坚定不移地提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力。立足国内实现粮食的基本自给，并不意味着所有农产品都要自给自足。客观上讲，中国目前已难以靠自身农业资源支撑粮食等主要农产品的有效供给。因此，必须通过适度进口国外的大豆、油脂油料、棉花等非主粮产品及资源型农产品，腾出国内宝贵的农业资源，才能确保主粮的生产供给。我们认为，对稻谷、小麦等关系国家粮食安全根本利益的主粮产品，必须确保较高的自给率；对非主粮农产品，必须充分发挥国际农产品贸易、境外农业投资、农业国际合作等作用，主动利用国际农业市场和全球农业资源，以满足日益增长的国内农产品消费需求。在此基础上，规划设计全球农业战略必须符合以下要求：

　　第一，立足国情、科学规划。要从中国国情粮情出发，充分认识发展中人口大国粮食安全的重要性和复杂性，以及农业资源短缺的现实约束，必须坚持立足国内实现粮食基本自给，统筹利用国内国际两个市场、两种资源，确保主要农产品有效供给。要根据中国农产品供需前景及进口趋势，从全球视野的战略高度对国际农产品贸易、境外农业投资、国际农业合作进行全局谋划和部署，研究出台专项全球农业战略规划，指导各个方面参与全球农业资源的开发利用和全球农产品供应网络建设。

　　第二，循序渐进、着眼长远。目前中国国力有限、有竞争力和抗风险能力的企业还不多，尚不具备在全球范围内大规模进行境外农业投资或对外农业援助的条件。在统筹利用国内国际两个市场、两种资源时，既要立足当前，又要着眼长远，量力而行、尽力而为、循序渐进、逐步拓展，服从和服务于国家发展战略，与国家的外交战略、对外投资战略、对外援助战略等相互协调、相互促进，最大程度地实现国家利益。现阶段以发展稳定的农产品贸易、对发展中国家实施农业援助为主，中长期则以境外农业投资和国际农业合作为主。

　　第三，统筹兼顾、突出重点。根据中国实际需要，统筹利用国际农产品贸易、境外农业投资、国际农业合作等，构建持续、稳定、安全的全球农业产业链及农产品进口供应网络，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给。重点围绕中国当前及今后可能大量进口的农产品，如大豆、棉花、油脂油料、食糖、玉米等，加强与发展中国家的农产品贸易、农业投资合作，投资或参与当地的农业基础设施建设、种植、加工、物流和贸易等关键环节，稳步提高发展中国家农产品供给能力。

　　第四，市场导向、政府支持。鼓励和支持中国企业结合国内外市场需求，按照市场规律，实行市场化运作，加快“走出去”，采取国际农产品贸易、境外农业投资等方式，积极参与全球农业供应链建设，主动探索农业跨国经营。政府应在信息服务、风险应对、融资和担保、税收、关税配额申请及国营贸易经营权等方面给予政策倾斜和支持。其中，对中国企业在发展中国家开展的政策性农产品贸易和资源开发性项目，可与国家对外农业援助项目有机结合，政府给予专项支持。

　　第五，全球合作、互利共赢。探索解决全球粮食安全问题，必须加强国际农业合作。一方面，发达国家应履行与其国际地位相匹配的责任与义务，控制生物能源发展，大力实施农业援助，切实帮助发展中国家提高农产品供给能力。另一方面，发展中国家也要强化农业基础，加快农业发展，提高农产品生产和供给能力，力争立足国内实现主粮基本自给。

　　构建国家粮食安全战略新框架

　　根据当前全球经济政治格局变化的新形势，以及工业化、城镇化、现代化发展的新要求，必须与时俱进，及时调整和完善国家粮食安全的战略理念和总体框架。

　　我们认为，应重塑国家粮食安全保障战略边界，突出重点，有保有放，建立基于全球视野的国家粮食安全保障机制，推进实施“立足国内、全球供应”的粮食安全新战略。

　　“立足国内”，就是要立足国内，保主粮、强储备、重保障。

　　第一，重点确保稻米、小麦等主粮主食供应。要强化稻米和小麦等主粮在国家粮食安全战略中的核心地位，必须依靠国内市场满足供给，自给率要保持在90％以上，进出口只能作为品种调剂。为此，要进一步加强主产区粮食综合生产能力建设，采取更加有效的支持补贴政策措施，保护和提高农民种粮积极性，确保国内水稻、小麦等主粮生产稳定发展。与此同时，调整粮食安全保障范围，对非口粮农产品，如玉米、食糖、棉花，应允许通过适当进口补充国内需求；对油脂油料等品种，要努力维持现有自给率水平，充分利用国际市场和国外资源满足国内需求。

　　第二，强化粮食战略储备体系建设。要增加粮食专项储备总量，优化储备品种结构和区域布局，进一步增强应对突发事件等非常规冲击的能力，牢牢夯实国家粮食安全保障的物质基础。同时，中央专项储备要在原粮储备的基础上，适当储备成品粮油，既保障原粮供应，又满足应急需要。地方储备应以成品粮油为主，集中力量确保区域市场稳定。中央储备与地方储备要合理分工、功能互补，增强粮食安全保障的整体合力。同时，要深化粮食流通体制改革，加快建立开放、高效的现代粮食市场体系。

　　第三，建立完善贫困人口和低收入群体粮食保障机制。要抓紧建立完善城乡低收入群体粮食保障制度，对城乡贫困人口以及低收入阶层，以发放购粮补助金、食品券，或者定向供应平价粮等方式，保证其基本需要，逐步建立指向明确、受益直接的专项粮食救助制度。

　　“全球供应”，就是要适度从国外进口大豆、植物油、棉花等非主粮农产品，实施全球供应战略。

　　目前中国土地资源自给率只有80％，只能满足国内90％的谷物、油料等农产品消费需求。这意味着，我们不得不从国际市场进口国内10％的农产品需求，以弥补20％的耕地资源缺口。因此，从这一中国基本国情出发，若要立足国内确保粮食安全，就必须适度进口国外非主粮农产品，利用国外农业资源，腾出宝贵的农业资源来确保稻米、小麦等主粮生产，牢牢守住粮食安全底线。

　　不仅如此，当下我们保障粮食安全，正面临着更加严酷的农业资源环境约束。我们这一代人必须承担农业资源与粮食生产能力代际传承的历史责任，必须留一点良田、好地给我们的子孙后代；要积德累仁，敬畏自然，对部分农区以及生态敏感地区，规划退耕还林，使土地休养生息。

　　显然，扩大农业对外开放、实施全球农业战略，是确保主要农产品有效供给、缓解中国农业资源环境矛盾的基本路径。为此，必须全面提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，把农业“走出去”作为国家长期战略，抓紧建立符合国家粮食安全战略要求的，持续、稳定、安全的全球农产品供应网络链。

　　（作者单位：国务院发展研究中心信息中心）