中国"大部制"改革的前景

　　中国国务院最近决定实施“大部制”，政府机构改革正在落实。在英美等发达国家，“大部制”其实早已实施。笔者所在的英国是最早实行“大部制”，被公认为“西方政治体制的标准典范”。但英国的“大部制”改革花费了约30年的时间才得以完善，不妨拿来比较参考。1964年，英国政府首先将国防部、海军部、陆军部和空军部合为国防部；1968年又合并外交部和联邦事务部组成外交及联邦事务部，同时将卫生部和社会保障部合并为卫生与社会保障部。到了70年代，席思（禧斯）首相的保守党政府对国家机构进行了一系列改革，产生了深远的影响。不过在随后的几十年中，由于各执政的理念不同，机构改革几经反复，增设、削减或合并的步骤都有。英国也有大部制去年布朗上任后，将教育系统分成两个较小的权力单位，一个致力于解决儿童和家庭教育问题，另一个着重于科研、创意和高校。此外，还将原来的贸工部扩充为商业及能源部。目前，英国政府共有21个机构，其中的15个机构主管常规的具体事物。“大部制”要求政府部门的横向覆盖更宽泛，但纵向层级减少，即政府管理体制纵横架构的科学化。1974年英国实施新的《地方政府法》，将英国分为英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四大区域，并重新划分了各区域的郡和区。1979年撒切尔夫人上台后继续推行地方政府改革，1986年4月实行的新《地方政府法》取消六个都市郡议会和大伦敦议会，转交职权给区议会和新的联合委员会等机构。1997年5月布莱尔上台执政，主张权力下放，将威尔士、苏格兰和北爱尔兰三个区域组成了具有自治地位的一级政府。1999年7月苏格兰和威尔士开始正式运作几百年来首次选举产生的地方议会。其后，2000年的新《地方政府法》对地方政府作了重大改革，加强了议会的执行机关和行政首长的权力。2000年5月大伦敦地区举行第一次选举，产生了伦敦市长，改变了沿袭一百多年的地方议会的委员会制模式。纵横权力架构同时改革中国几十年来都是中央高度集权，有一定优势，符合过去的实际，但也逐渐成为一种弊端。很多地方可以解决的问题都要集中到中央，权力集中到中央，矛盾也会集中央。十七大之后，中国的政治、经济和社会发展步入了一个新的历史时期。在中国经济同世界越来约接轨的情况下的，对政府管理的要求也越来越高。因此，政府架构必须更符合现代社会经济发展的需要。改革开放以来，中国已经进行了五次政府机构改革。对比英国可以看到，中国政府先前的机构改革和现在实施的“大部制”都是在层面上进行的，即在国务院机构调整的同时，地方政府机构也会随着进行相应变化。只有横向与纵向体系构架的合理结合，权力和权利才有可能更科学、合理地配置，中国政府机构的改革才算是真正意义上的改革。那么，什么是政府机构纵向体系构架呢？其实，英国政府机构改革大体也是纵横体系同时进行构架的。与中国相比，英国各级政府的关系显著差别在于：一是各地方政体之间互不隶属、高度自治，虽然大小不一但并无级别高低之分，地方是平等的自治体；二是政府机构组成千差万别，职权大小也多不相同，比如有些地方还设有社区政府，形成三级体制；三是多数地方政府的主要官员都由选民直接选任，民选官员对选民负责，不对国家、郡以及所在的其他政府负责。英国地方政府制度改革调整了中央政府与地方政府的关系，将权力下放，扩大了地方政府的自治权，调动了地方政府的积极性和创造性，提高了运作效率。就世界范围而言，美国的情况和中国最为相似。美国政府现有15个部级部门，纵向上分为三级：联邦政府、州政府和地方政府。州不是地方政府，因为他们与联邦依照宪法分权而治，并无中国的那种行政隶属关系。三个层级和“大部制”是当今发达国家政府管理的主要构架。须有配套措施中国目前的行政现状是中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府。省级政府的辖属过大。横向覆盖更宽的“大部制”虽然可以减少部门之间的阻力，但由于层级过多，可能会抵消大部制改革带来的高效率。如今全球化的步伐加快，这要求政府对很多事务的处理要快捷高效，需要分解部分权力。分解权力也是分解权利。纵向改革的实质是权力的下放，或者说是权利的分置和下移，这与目前中国经济发展重心下移是一致的。纵向体制改革的中心是要缩小省级政府所辖，增多省级区划和扩大城市行政集群，从而减少行政区划层级（扁平化），使地方政府有能力自治，中央政府则更多地关注国家重大战略发展和平衡协调监督等事务，从而也使民主和政治体制改革更具有实质性内容和载体。中国政府的机构改革可以借鉴英美模式，这也需要解放思想。其实，中国目前的国家行政构架已经具有“联邦’性质，香港和澳门是特区，台湾问题也可以按照联邦的做法，形成中央政府、省政府、地方政府三级架构。机构改革是一项纷繁复杂的系统工程。在启动新一轮政府机构改革时，须尽快与国家行政纵向构架的改革相配套，这样“大部制”改革才会彰显出作用力。[][41]