刘仲藜

　　编者按 1994年我国开始实施的财税体制改革，无论是在构建与社会主义市场经济相适应的现代行政管理体制上，还是在规范中央与地方财政分配关系上，其重要意义都是不言而喻的。值此改革开放30年之际，本报特刊登这场改革的主要组织实施者之一、原财政部部长刘仲藜同志的回忆文章《财税改革的历史机遇》。文章认真总结了十几年来财税改革成功经验，对我国进一步完善现行财税体制，规范政府间财政分配关系，优化资源配置，改善民生，构建和谐社会都具有借鉴和指导作用。

　　1992年春天，邓小平同志南巡讲话犹如一声春雷，惊醒了人民对一系列思想问题的认识。党的十四大全面贯彻小平同志南巡讲话精神，明确提出了“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。”这既为全面系统启动财税改革指明了方向，也为改革提供了难得的历史性机遇。作为这场改革的亲历者，我感到值得回顾之处很多，现选取其中与方案设计内容密切相关的几个片断作一简要回顾。

　　机不可失

　　从建国初到改革开放前的30年间，我国实行的是高度集中的计划经济，相应地，财政实行的是“统收统支”的管理体制。这种体制虽然在一定历史条件下发挥过积极作用，但由于集权过多，管得太死，抑制了经济发展的活力。因而，如何最大限度地增强经济活力必然成为改革开放的主要目标，当然也就成为财税改革的逻辑起点。

　　事实也是如此，改革开放以来的历次经济体制改革，财税总是首当其冲；不管进行何种改革，都离不开财税的参与。改革开放初期，财税改革以充分调动地方和企业积极性为导向，以放权让利为主线。从1980年到1993年，在中央与地方关系上，先后实行过“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”和“财政大包干”三种体制。在国家与企业的分配关系上，从扩大企业自主权，到不规范的减税让利，再到承包经营责任制即所谓企业“大包干”。无独有偶，二者最后都落脚到“大包干”。

　　大包干体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用。但是，中央对地方的各类包干体制，实际结果是包死了中央财政。在这种体制背景下，为规避超收上解，富裕地区有税源但不愿多收。如某地内部规定在包干期内，财政收入每年只增长4%，决不多收，因为如果多收，超过部分就要与中央分成。又如某地，中央对其包干体制规定，以1988年核定的作为基数，超基数部分中央与地方五五分成。为了规避与中央分成，整个包干期内，该地财政收入基本无增长。同样，企业承包经营，执行中实际上是包盈不包亏，结果是国家财政来源没有保障(后面将详细讲到)。结果是财源枯竭，财政收入增长乏力，财政收入占国内生产总值的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重，即当时人们常讲的“两个比重”逐年下降，财政陷入困境，中央财政和欠发达地区财政状况尤其如此。

　　为缓解财政困难，也曾想过一些办法。一是以费补税。由于税“减”掉了、“包”掉了，收不上来，为了弥补中央财力不足，80年代中期开征“能源交通重点建设基金”；1989年又出台了“预算调节基金”，直接以平衡预算为目标。二是中央财政向地方借钱。为了弥补中央财政支出缺口，要求各省作“贡献”，共借了三次。名为借款，实际上是还不了的。从效果看，即使是比较富裕的地区也不愿慷慨解囊，又影响中央财政的信誉。这种治标不治本的办法不可能从根本上解决财政问题，久而久之，还使中央与地方政府、国家与企业处于无规则的博弈之中。

　　面对这种局面，从1987年开始，曾多次推动改革财政管理体制。但是，其结果不仅没有推进改革，反而被更不规则的放权让利所取代。小平同志的南巡讲话，党的十四大做出建立社会主义市场经济体制改革目标的决定，使得财政部门长期以来想干的事情，想搞的改革终于可以向前推进。

　　核心是分税制

　　1994年财税改革涉及的内容较多，涵盖了包括税制、分税制等在内的数个方面，但是核心是分税制改革。所谓分税制，就是在中央与地方财政分配关系上，统一按税种划分收入，彻底打破中央与地方一对一谈判、一地一个体制的财政大包干办法。改革的目标就是要提高财政收入占国内生产总值比重，以及中央财政收入占全国财政收入的比重。只有这样，才能增强中央的宏观调控能力，才能维持国家的长治久安，这也是市场经济国家的较普遍作法。但是，如何分税，是面临的一个重大课题。

　　1993年设计分税制改革方案时，恰逢我国经济过热，固定资产投资失控，金融秩序混乱，通货膨胀严重。在经济环境并不宽松的情况下，既要达到提高“两个比重”的目标，又要致力于改善宏观环境。因此，在划分税种时是费了一些心思的：明确将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；为鼓励地方发展第三产业、农业和效益型经济，将主要来源于这些领域的税收，例如营业税等划为地方税；为淡化地方片面追求GDP，防止地区封锁，减少重复建设和盲目建设，将国家控制发展的一些消费品实行消费税，而消费税100%归中央；当时最红火的加工制造业的流转税，改革前主要属于地方税源的增值税，实行共享税，中央地方“七五、二五”分享，中央拿大头；同时，为体现资源国有，国家要保留对资源税的分享权，考虑到大部分资源集中在中西部地区、资源大省一般都是财政穷省，大部分资源税全部留给地方，个别品种如海洋石油资源税划归中央。

　　中央与地方之间分税，最终目标是中央集中60%左右的收入。中央本级支出30%左右，余下30%左右的收入通过转移支付方式分配到地方，重点是经济不发达地区。实行分税制以后的第一年，中央集中了全国财政收入的57%左右。但这次分税制方案的设计原则之一，是保地方1993年的既得财力。以1993年为基期年计算，消费税上划的部分，增值税的75%部分，减掉分税后中央下划给地方的收入，即中央净上划部分当年通过“税收返还”的方式返还地方，以后年度按照一定比例增长。这样，假以时日，在以后的收入增量分配中，中央财政比重逐年提高，地方逐年减少。事实上，直到现在，中央财政集中度尚不到60%，而中央本级支出占全国支出的比重也与改革前大致相同，说明中央并没有将从地方集中的收入用于安排本级支出，而是一部分用于欠发达地区的一般性转移支付，一部分用于对地方的专项支出，按照中央的意图在地区间实行了再分配。

　　关键是处理好国家与国有企业的分配关系

　　国家与企业之间的分配关系是1993年财税改革又一重要内容。改革开放前的我国经济主体是以国有企业为骨干的公有制企业，非国有企业是在改革开放后逐渐发展起来，当时数量还不大，但其市场化特征比较明显。因而，处理国家与企业之间分配关系改革，核心是处理好国家与国有企业之间的分配关系。

　　我国国有企业改革是从减税让利、逐步扩大自主权开始的。后来受到农村实行联产承包责任制取得巨大成功的启示，探索将“包”字引进城市改革，初期，只是部分国有企业开始实行“承包经营责任制”试点，1986年全国推行。

　　说起来承包制有一定合理性。但是，承包制也有许多缺陷：首先，对企业的承包方案是一对一谈判确定的，没有统一标准，人为因素较多，企业之间难免苦乐不均；其次，企业经营环境年度之间变化大，情况好的时候偷着乐，不好的时候就不执行合同，政府没有制约手段。结果，企业多挣了财政拿不到，企业亏损了财政又要受损，永远是包盈不包亏。再其次，也是最大的问题，由于当时私营企业、“三资”企业等各种所有制并存，除了国有企业以外，其他所有制企业大都市场化了。在国家与企业的分配关系上，国有企业另搞一套，显然不符合市场经济要求的公平、公正和法治原则。这也是当时社会各方面议论较多的问题。

　　改革国家与国有企业的分配关系，首先要客观分析实际情况。与非国有企业相比，国有企业所得税率高达55%，税后利润必须上缴；由于社会保障制度尚未建立，还要承担相当大一部分社会职能，如职工养老、公费医疗等。这些负担如果降不下来，国有企业与非国有企业难以平等竞争，而承包制又面临诸多矛盾，诸多不平衡。

　　为了合理处理政府与国有企业的分配关系，增强国有企业的活力，1993年在财税改革的同时采取了六项措施：一是普遍提高折旧率，并允许企业加速折旧；二是国家鼓励企业增加研究开发和技术创新的投入，企业的技术开发费按实际发生额，进入成本费用；三是用于技术开发研究的设备购置，5万元(当时价)以下的进成本，5万元以上的分年摊销进成本；四是企业固定资产贷款的利息可以列成本；五是降低企业所得税率，由原来的55%降为33%；六是作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法，同时，微利企业缴纳的所得税也不退库。

　　上述措施中的最后一条是时任国务院副总理的朱镕基同志说服我接受的。我当时认为，出资人(即老板)应当有回报。税是公共收入，利润才是出资人的红利。朱镕基副总理的理由是，当时国有企业承担了相当大一部分社会服务职能，而我们的社会保障制度还未建立，税后利润留给企业可以适当减轻企业负担。他的理由是正确的，我接受了。近几年，随着社会保障制度日臻完善；公共的社会职能(如子弟学校、幼儿园等)逐步移交给当地政府；企业的利润水平大幅提高，国家开始正式编制资本预算，规范出资人与经营者的关系。

　　实施上述措施后，国有企业终于可以与非国有企业具有同样的市场地位，这也是建立现代企业制度的重要起点。