6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，会议指出深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

　　那么，什么是现代财政制度？日前财政部部长楼继伟接受人民日报采访时表示，建立现代财政制度主要包括三个方面内容——— 政府预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制。根据此次政治局会议透露的信息，今后深化财税体制改革主要是着力推进三个方面的改革：一是改进预算管理制度，建立现代预算制度；二是深化税收制度改革，建立现代税收制度体系；三是调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。

　　已经有诸多专家讨论过当下财政体系的弊病，绝大多数学者都认为财税制度改革的重点在于改进预算管理制度，建立全面规范、公开透明的现代预算制度。这种改革当然重要，不过在我看来预算改革还是在其次，一个很重要的原因是预算制度所需要调整的范围太广，因为它首先需要调整立法机关和行政机关的关系，明确两者之间的权力范围。在现有的政治框架下能否容纳这种调整？我表示怀疑。可以作为佐证的是《预算法》修改自2009年重启以来，尽管有三次审议，但最终还是未有下文。原因何在？可能是具有“经济宪法”之称的《预算法》所涉及的权力和利益关系面实在太广，各种小修小补无济于事。既然无法有大的改变，那么最为可行的办法就是维持现状。

　　那么，在不动预算根本制度的前提下如何改进目前的财政体系？我觉得最为可行的是从调整中央和地方关系入手，建立事权与支出责任相适应的财政体制。当下中国的财政体系源于1994年的分税制改革，分税制改革之所以能够成功，很重要的一点就是在不削弱地方政府现有财源的基础上进行，从而实现中央和地方的共赢。

　　有学者曾经以1994年的分税制改革为分水岭，称在1994年之前中央和地方的财政关系是属于“行政性分权”，而1994年后则为“经济性分权”。行政性分权的最基本特征是依企业行政隶属关系形成财政收入组织方式和控制方式，企业按照行政隶属关系服从自己的行政主管。但是在分税制体制下，一个辖区内所有企业，无论大小，不分行政级别，在税法面前一律平等，企业该交国税的交国税，该交地方税的交地方税。更为重要的是，分税制改革尽管也调整了中央和地方的财政关系，但是这种调整并不是基于存量，而是在增量部分。在这种措施下，地方政府就有激励去发展经济获得更多的财源，比如说后来的土地出让金。

　　当然，分税制改革后也出现了一些问题，如在最近几年广受指责的土地财政和地方政府债务问题。但是将这些问题都归结为分税制是有失公允的，一个显见的回答是这些问题只是发生在分税制之后，它们之间并无直接的因果关系。换句话说，即便不是分税制，中国也会出现土地财政和地方政府债务等问题。甚至还有学者认为，之所以产生这些问题，恰恰是中国省以下并没有进行真正的分税制改革，即现在省以下财政体制实际上还在运行分成制和包干制。

　　如果再联系到当下中国的城市化背景，即大量的人口从农村向城市、从中小城市向大城市和特大城市集中，我们就会对目前“事权与支出责任”不匹配的财政体制有切肤之痛。当下中国最大的特点是劳动力已经开始在全国范围内流动，据国家统计局的数据，截至2013年年底全国人户分离的人口为2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人。不过在传统的财政体制下，地方政府并不对非本地户籍人口负有法定职责，因此引发了各种各样的问题。

　　以社会保障为例，考虑到劳动力是在全国范围内流动，而不会局限于某一个地区，那么最优方案应该是在全国范围内存在一个统一征缴机构和全国适用的费率，再辅以一个基于本地的辅助性保障。但是在现有的社保制度下，工作地的地方政府获得了全部的社保费用，却不需要为这些人员负责养老支出。在这种情况下，那些劳动力流入地政府的养老金结余普遍高于劳动力流出地。以2011年为例，作为劳动力流入地的广东省结余518.58亿元，浙江结余294.11亿元，而劳动力流出地安徽仅结余36.24亿元，河南则为-44.81亿元。如果这种支出结构不发生改变，那么那些年少时在外打工而年长回乡的一代人会因此而蒙受巨大经济损失。

　　社会保障只是中国中央地方事权和支出责任不匹配的一个缩影。1994年的分税制改革尽管初步确定了中央地方事权和支出责任，但是这种责任并没有通过法律的形式予以明确，同时以往的支出责任分配还存在着诸多缺陷，存在着很多责任错配。更为重要的是，从技术上而言，纵向调整中央和地方之间的事权关系比横向调整立法机构和行政机关可能更加容易，而且在城市化人口流动的背景下可能更加迫切。就此而言，选择从央地关系入手建立现代财政关系，可以达到“四两拨千斤”的功效。(作者系上海金融与法律研究院执行院长)