评论：规划权高于土地所有权是大谬之论
近来，在周其仁、盛洪与华生[微博]诸位先生之间，展开了一场关于土地用途管制的争论。这让笔者感到，本栏目此前提出的有关论题有必要进行再论述。
关于土地用途管制，向来有一种荒唐的说法，就是“国家的规划权高于土地所有权”。持有这种论调的主要不是经济学家，而是某些行政官员。然而，今次有华生等经济学者公开支持它，这实在令人惊讶。本人绝不是市场原教旨主义者，大部分经济学者也都是支持政府在市场经济中发挥作用的，但是，这绝不等于承认政府的公权力“高于”私人权利，这是完全不同的两回事。“国家的规划权高于土地所有权”思维，与我们如今要搞的市场经济、法治社会、服务型政府以及民主自由的理念都是格格不入的。坦率地说，如今要搞好土地改革，要改善政府对土地的管理，就可以从对这种观点的批判开始。
这个命题首先在法理上讲不通。看到外国的土地分区管制搞得很普遍、很严格、很仔细，就断言“国家的规划权高于土地所有权”，这是对西方社会的深刻的误解，是面对事实的胡乱推断。我们既然有兴趣去观察那里的物理事实，为什么就不能再去听一听他们是如何解释这些事实的呢ㄎ裁淳筒荒茉偃ァ肮鄄臁蹦抢锏摹八枷胧率怠蹦丞实际上，关于政府介入经济活动的理由，包括关于实行土地分区管制的原因，都写在教科书以及随手可及的普通文献中，这就是：土地所有权的行使会造成显著的外部性，因此，国家有必要介入其中，居中协调，以便谋求相关各方的最大利益。土地分区管制则是进行这种居中协调的一种方式，在支持者的眼中，它能够在不对土地所有者进行实质损害的基础上，使城市布局变得井然有序，从而提高城市的整体竞争力。这就是说，土地分区管制不能被解释为某种凌驾于土地所有权之上的东西，它不是与所有权无关的某个“天外来客”，恰恰相反，它直接产生于私人所有权，它是关于“土地”这种特殊财物的所有权的特殊实现方式之一，由于这种方式的采用，土地所有权的价值变得更大了，而不是更小了。
以上就是规划权这项公权力的基本法理来源。权力的来源决定着它的内容和行使方式，以及它的使用限度。用算法的语言来说，这就是土地用途管制的“基础算法”，这种基础算法指导着各项相关的司法与行政实践。对于这个道理，周其仁先生举了一个很好的例子：从前，洗衣店污染环境，因此美国的一些城市禁止在市中心开设洗衣店，但在洗衣技术进步了，不再污染环境以后，政府也就不再有权来保持这项禁令了。
这个道理并不复杂，可是就是有人宁愿置之不理，而另外凭空想象地“解释”一番，这样的恶劣做法绝非仅此一例。有些人为了给自己进行辩护，动辄就说“外国人也这样”，但却绝口不提“外国人为什么也这样”。他们对于探寻其中的究竟实际上是缺乏兴趣的。笔者也绝不因为附和这种观点的是经济学者，就降低批评它的调门。
这绝不是文字之争。假如我们承认“国家的规划权高于土地所有权”，那么接下来就产生一系列问题。它意味着国家对于土地的规划活动优先于私人的意向，并且这种优先是绝对的、无条件的，它不需要进行什么解释与论证。反正，国家有国家的考虑，这种考虑不需要与私人的需要连带在一起，不需要以促进私人利益为依据。根据这种“基础算法”，国家的规划只要是“规划”就可以具有效力，它可以不随经济条件的变化而调整，于是，任何人也就无法质疑它的妥当性了。在这个理论之下，国家也就可以“合法地”、任意地规定土地的用途，就可以让居住用地的价格高于工业用地十倍，就可以“误以为”城市化会浪费耕地，于是强力限制城市占用耕地，也不需要有官员因此而受到处罚。如果根据这样的“法理学”，当宪法赋予每个人自由行走的权利，而行政部门却在街道上设置了红绿灯的时候，就可以断言，关于交通安全的法规是“高于”宪法的。这实际上承认任何行政部门都可以废止宪法与其他基本法律，宪法也就无法成为“根本大法”，它只能管具体法律不管的事情。
我不想说华生教授就是这样认为的。不过，在另一些文章中，华生教授明确反对新股发行的注册制。把这两个方面联系起来，我们可以看到华生教授对于市场经济体制存在着一些较深的误解。其中，对于政府作用的误解与对市场的误解是一体两面、相辅相成的。
那么，华生先生的主张中有没有合理的成分呢？在这个包容性的时代，我也同样认为，答案是肯定的。这就是，他主张要对我国的土地用途管制方式本身进行改良，而不是一味地求诸产权改革，要注重土地收益分配的公平性等。这些土地改革中的现实主义态度是不可或缺的。
本栏目曾经说过，有关土地问题的争议的焦点，实际上就是几千万亩耕地的问题：这几千万亩耕地现在要不要拿出来？其中的利益如何分配？现在，土地调查的结果出来了，耕地面积是增长的，那么，第一个问题可以说已经不存在了。现在来谈第二个问题。“低价进、高价出”的土地财政被曝光之后，群情激奋，按说这迎来了解决分配问题的良机。国家可以统一规定，农民的土地出让收入国家拿多少、集体留多少、农民个人分多少等等（或者规定协商这一问题的程序）。那么多种类的税收都以临时条例的形式颁布了，情况如此紧急，这次当然也可以先这么做，先把社会矛盾缓和下来。但事实情况是，好多年过去了这样的规定至今没有产生。地方上所执行的征地补偿都是通过一事一议的方式来解决的。官员们误以为，这种悄悄行事的方式可以避免纷争，然而，其实这正是挑起争端、滋生腐败的温床。目前，对少数农民的高额补偿、艳羡者的不满情绪以及待征地农民的抗争同时并存。这边厢，却转而“另辟蹊径”，干脆着手酝酿对土地制度进行全面根本的改革了。保守催生了激进，政策制订者现在要追求的是高难度。可是，面对房价急跌的危险以及众多的利益纠葛，决策者如今不得不开始踌躇了。
根本改革土地制度是大方向，既然政府颇有此意，大家当然乐于支持。只要布置妥当，这一关也是有可能迈过去的。不过，老实说，在任何情况下能够做到化繁为简、因地制宜、 “具体问题具体分析”的人才真正够得上第一流的高手。假如能够拿出几条切实有效的举措，先真正落实到位，把问题的难度逐步降低，也许才是上上策。决策权在政府，我们要陈说的只是其中的利害。
