6月19日，国土资源部公布《节约集约利用土地规定》，将现有节约集约土地的制度提升为法律，明确对土地浪费说“不”。国土资源部相关领导曾在公开发言中表示，中国单位GDP的地耗不仅高于发达国家，也高于一些新兴经济体。据统计，目前中国城镇低效用地占到40%以上，农村空闲住宅达到10%-15%；处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%。

　　城市用地集约化水平偏低的现象，尤其以中小城市为甚，粗放用地、违法违规用地等问题相对较多。近些年，一些中西部的中型城市也大建新城，用地规模扩张迅猛，但建成区的人口密度却大幅下降。相对来说，大城市以及特大城市的单位土地产出远高于中小城市、建成区的人口密度也要高于中小城市。

　　为了应对这一局面，国土部出台了《节约集约利用土地规定》，国土部规划司司长董祚继指出，当前用地规划和计划指标在分解过程中存在截留现象，到中小城市往往指标不够。首先要控制大城市特别是特大城市用地，留指标给中小城市；其次要优化用地，通过城乡建设用地增减挂钩等，增加中小城市用地合理供给。

　　这不是国土部第一次作如此表态，今年1月份，国土部要求东部三大城市群，发展所需的土地要以盘活存量土地为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应。除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。

　　依照国土部的逻辑，中小城市浪费土地、集约化水平偏低，所以要分配更多的指标给中小城市；相反大城市的土地利用相对集约、单位土地的GDP产出相对较高，所以要控制大城市、特别是特大城市的建设用地。乍一看，有些搞不懂其中逻辑。

　　中国地少人多，所以持续多年执行最严格的耕地保护制度——18亿亩红线。中央通过土地利用总体规划，确定各地方政府的建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。在这种制度下，各地建设用地苦乐不均。京沪等地尽管已经是现代化、全球性的大都市，土地非常紧张，人口密度居全国前列，但依旧保留了为数不少的耕地。到2013年底，上海尚有300万亩耕地。在这种情况下，2014年，上海的住宅用地供应比2013年却又降低了30%，刚过1万亩。

　　何为集约用地？一个农民在农村可以享用330平方米(半亩)宅基地，到鄂尔多斯的中心城区人均建设用地就只需150平方米，不足原来一半。从农村到城市定居，就是集约用地。在上海，人均建设用地只需要130平方米(3070平方公里建设用地、2400万人)，上海中心城区的人均用地更远远低于此数，因此，从鄂尔多斯到上海、从中小城市到大城市里居住、工作，就是集约用地。

　　中国东部人多、西部人少，大城市人口密度高、小城市人口密度低。同样1平方公里，在上海肯定产出更高、承载人口最高，土地利用效率更高。正常的土地规划应该是地随人走：人流动到哪里，土地指标也应该增长到哪里。更多的人从农村到城市、从中小城市到大城市，带来的也是巨量的土地复耕和用地指标节约，这才是真正的土地集约化使用。

　　然而，自2005年以来，中国的用地指标更多地投放到了中西部以及中小城市，后果就是工业开发区闲置、无人居住的鬼城以及城市建设资金的浪费。与之对应的是供地紧张的京沪等大城市，住宅价格高企，年轻人买不起房子，商业成本居高不下，逼退企业。可能中央有着良好的初衷，希望年轻人与企业家回到中小城市居住、办企业，但那里的就业机会少、商业意识淡薄，严重制约了个人与企业的发展，让他们从大城市到中小城市也是全社会的效率损失。

　　从国土部以下，各级政府层层分散建设用地指标，以此指导经济社会的发展，但政府如何能先于市场洞悉未来？事实证明，各级政府的土地供应计划在指导资源的配置上没有比市场更有效率，反而人为造成供应的不足与浪费。国土部此次的文件指出了非常值得重视的现象：中小城市的土地使用粗放、浪费严重，但给出了一个错误的方案。建设用地指标应该更多地配置给大城市以及特大城市，才真正符合政策初衷——节约集约利用土地。(作者系上海金融与法律研究院研究员)