三、构建长效机制

　　短期的应急措施难以从根本上解决中国煤电供求矛盾，治本之策仍依赖于长效机制的构建。我们应该坚持科学发展观，切实转变经济发展模式，建立和完善煤电油气运预警调控中心，构建煤炭储备中心，推动超大型煤炭基地建设、兼顾大、中型煤炭基地的发展，推动煤电一体化，改革能源价格体制，完善运输体系，促成煤炭产业、电力产业和运输产业间的产业和谐，促成中央政府、煤炭产地、煤炭消费地间的区域和谐，促成资源开发、环境保护与可持续发展的人与自然的和谐。

　　首先，坚持科学发展观，切实转变经济发展方式，树立和增强全社会的节能意识，这是解决我国煤电供求矛盾的最根本性措施。作为发展中大国，中国的经济发展难以直接跨越重化工业的发展阶段，能源消耗相对密集的重化工业成为中国的主导产业之一。但是中国的重化工业之路应该改变过去单纯追求GDP而不顾及能耗、污染的粗放型的增长方式，走中国特色的新型工业化之路，充分利用其后发优势，通过技术引进、开发，发展高科技、高效益、低能耗、低污染的重化工业。同时，对于火力发电企业而言，也应该从技术研发入手，大力推广高效燃烧技术，提高煤炭燃烧效率，推进燃煤联合循环发电技术，提高发电设备的能源利用率，降低电煤损耗，尽可能避免不必要的浪费。各级政府积极支持大型煤炭消费企业和科研机构开展上述技术研究，为转变经济发展方式提供基本的技术支持，利用税收优惠、财政补贴等方式鼓励电力等煤炭消费性企业采用上述技术。最后，优化能源消费结构，政府采取各种优惠措施加大可再生能源的开发和利用力度，大力发展太阳能、风能、核能等新兴能源工业，改变长期严重依赖于火电的能源格局。通过经济发展方式的转变遏制对煤炭过度、甚至是浪费性的需求扩张，从根本上缓解长期的煤炭供应压力，实现经济的可持续发展。

　　其次，建立煤电油气运保障工作协调小组，构建协调机制，加强对中国能源供求的预警和调控，建立国家煤炭储备中心。鉴于煤电供求矛盾涉及到煤、电、运以及相关的油、气等行业，管理职能则分散于发改委、财政部、铁道部、工信部等部委和地方政府，缺乏一个统一的协调机构来加以统筹规划是难以解决这一矛盾的。出于对这一矛盾的重视，今年4月份国务院决定建立的煤电油气运保障工作部际协调机制，由发改委牵头，成员包括工信部、财政部等13个部门。可在这一部际协调机制的基础上建立煤电油气运保障工作协调小组，将成员进一步扩展到主要的煤、油、气输出省份和能源输入省份，从而使得这一协调机构除了发挥协调部际间利益之外，还能统筹中央和地方以及区域之间的关系。这一协调小组的组长由分管的国务院副总理担任，成员由各部委分管部长和各省份分管领导组成，国家能源局可以作为具体的执行单位。协调小组并不一定需要建立专门的建制，但是需要建立定期的会商制度、公告制度和应急制度等基本工作制度，并由协调小组直接对小组的各项决议执行情况进行监督。同时，协调小组可以下设中国能源管理研究中心，聘请国内外学者进行相关方面的研究，为科学决策提供必要的智力支持。

　　煤电油气运保障工作协调小组除了具体的协调工作和突发性的应急工作之外，应增设两项重要职能，分别是建立中国能源供求预警调控中心和国家煤炭储备中心，可以交由国家发改委和国家能源局承办，但是最终要以协调小组的名义发布和管理。通过建立能源供求预警调控中心，提高我国对包括煤炭、电力在内的能源需求长期、中期和短期的预测能力，避免因为预测精度偏低造成的能源供给决策失误，可以及时调整我国的煤炭生产计划，避免大起大落的波动；通过建立煤炭战略储备中心，在政府的指导下，以大型煤炭物流企业为主体，在沿海、沿江的大型煤炭中转港口建立数个区域性的煤炭储备和配送中心，根据煤炭市场的供求状况调节煤炭产略储备，发挥平抑煤炭价格和供求波动的作用，并保障对突发性事件的应急能力。

　　第三，改革我国当前的能源价格体制。在煤、电这一纵向产业链中，上游煤炭价格的市场化和下游电力价格的行政管制这一价格体制被认为是造成煤电供求矛盾最重要的体制性因素。但是，这一价格体制的改革涉及到我国整个能源管理制度的改革，是一个需要在长期中解决的问题。煤炭价格的市场化趋势是不可能倒退的，煤炭价格也逐步将其对经济、环境的负外部性内部化，煤炭产地通过征收环保基金、转产基金等提高了煤炭开采成本，但是上述基金要确保用于其征收目的。对于电力价格而言，其发展方向也应该是市场化，一方面可以引导电力企业做出正确的投资决策，另一方面也可以使电力需求方做出正确的电力消费决策，有利于能源的节约。但是从目前的情况来看，市场化改革不可能一步到位，但是，我们目前应该使发电企业发电价格和电网公司配送成本的形成过程透明化，作为过渡性体制安排的煤电联动制度只有在此基础上才有可行性。管制部门和公众应该对发电企业的发电成本构成和变动有一个清晰的了解，能够确认哪些是由于煤价上升等电力企业不可控因素造成的成本上升，同时也要确认发电企业在发电机组资本投入下降、内部管理效率提高等企业可控因素造成的成本下降。尤其对于后者，监管部门在核定成本时应该提出“效率不断提高”的要求。这一要求也适用于电网公司。这一措施除在完善电力定价机制的同时，也形成了对高效率企业的激励和对低效率企业的惩罚，通过优胜劣汰促进发电企业和电网公司投入科技研发、提高生产和管理效率。在电力价格市场化改革的过程中，对于不同性质的用电，应该区别对待。工业用电价格市场化的进程可先于民用电。对于后者，在市场化的同时，政府应该建立民用电价补贴基金，当电价因为暂时性冲击而上调时，政府可以适当补贴居民。

　　第四，加快13个亿吨级的超大型煤炭基地建设，兼顾千万吨级的大、中型煤炭基地的发展，从根本上保障煤炭的供应能力。近年来，有关部门重视超大型煤炭基地建设，但在一定程度上忽视了部分中型煤炭基地的发展，而这些中型基地数量丰富，对煤炭行业的影响仍然较大，其重要的补充作用不容忽视。应该考虑加以有序引导，根据煤炭资源的质量、企业生产的规模、技术等指标选择50家千万吨级的中型煤炭基地，赋予其亿吨级煤炭基地的同等待遇，使其发展符合国民经济发展的需要。鼓励煤、电企业签订10年以上的长期战略合同，积极推进煤电经营一体化，煤炭企业和电力企业通过相互参股、资产重组或者煤炭企业直接建立发电厂、电力企业直接开发煤矿等多种方式实现煤电一体化经营，使得煤炭企业和电力企业在煤炭和电力两个行业利益共享、风险共担，保障了双方的供煤渠道和售煤渠道，有利于电煤供求的平衡，大大降低了交易成本，提高了社会福利。这一类型的发电厂可以考虑主要布局在煤炭基地周边，建立坑口电厂，一方面便于煤、电企业双方协同管理；另一方面可以避免煤炭的多环节、长距离运输所带来的成本和损耗，并缓解了交通运输尤其是铁路运输的压力。

　　最后，加大对铁路、公路和港口的基础设施投入，完善我国的交通运输管理体制，从根本上消除煤电供求矛盾中的交通运输瓶颈。我国电煤的铁路运输长期处于紧张状态，加大输煤铁路的基础设施建设，增加山西、内蒙、陕西、宁夏等煤炭调出地的运力，通过提速等方式提高运输效率；加大重要煤炭转运港口的建设和重要航道整治，大力发展价格相对低廉的水运来缓解铁路运输压力；在煤炭产区建立运煤专用公路，发挥公路在电煤运输上的补充作用。同时，要积极完善我国当前的交通运输管理体制，倡导管理理念更新和管理体制创新，提高铁路等部门的管理水平和效率，提高运输效率，降低运输成本。