《瞭望东方周刊》记者单素敏/北京报道

　　2014年6月的一天晚上，王静从北京苏家坨镇同泽园东里小区看房结束，坐上21点钟最后一趟“回城”的968公交车时，心情颇为复杂。

　　路边工地上耀眼的灯光照着雨后大大小小的积水坑，甚至还有蛙声此起彼伏。这与同一时间的北京城内情景大不相同——那里喧闹的都市夜生活才刚刚开始。

　　这让王静想起春节后在网上流传甚广的一则新闻，“农村女生毕业后京郊买房，家人称绕一圈重回乡下”。相比故事中的主人公，王静笑称“人家起码还是京郊买房，我这是京郊租房”。位于北六环外的同泽园东里小区，是单位给员工申请的公租房，她最多可以住4年。

　　就在王静吐槽这个新住所“配套差、位置偏远”的时候，在上海工作的同学罗媛媛则羡慕她能享受50%的租金补贴。罗媛媛2013年7月申请到的公租房，位于普陀区，这个叫馨越公寓的公租房小区毗邻中环、有十余趟公交车换乘、两条轨交连通，还有完善的教育、医疗、商业配套等。不过，与之匹配的是不菲的租金。罗媛媛租住的两室一厅58平方米，租金2600元，与市场价不相上下。

　　北京、上海这两个中国最大的城市，有大量像王静和罗媛媛这样的外地年轻人漂泊聚集。2014年仅大学毕业生，两地的人数就分别达23万和17.8万，他们共同的身份是“夹心层”——既买不起商品房，也不符合经适房、廉租房的申请条件，长期以来在本就滞后的保障房建设中，一直是个被忽视的群体。

　　2013年12月，住建部、财政部和国家发改委联合发布了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，2014年7月1日《关于并轨后公共租赁房有关运行管理工作的意见》出台，这意味着那些非传统意义上的低收入群体，申请租赁型保障房将更加方便。

　　然而，和大多数保障性住房存在的问题一样，公租房在选址、交通、配套等方面往往不尽如人意，再加上政府也面临土地、资金压力，所以王静和罗媛媛这样的“公租客”的住房选择并不多。

　　各地为满足包括新就业无房职工、外来务工人员在内的群体住房需求，在公共租赁房的建设、运营和管理方面，都在探索更科学、更有效率的方式，北京和上海是其中的典型。

　　京沪对比

　　上海的公租房模式与北京的最大不同在于，从一开始就对申请人不设收入和户籍限制。

　　上海公租房的开放对象为：无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米，未享受其他保障房政策，与本市单位签订一年以上劳动合同的户籍人口，或持有上海居住证两年并连续缴纳一年以上社会保险者。这些申请条件一度引起“上海公租房与低收入者绝缘”的争议。

　　上海财经大学教授陈杰是《意见》方案设计的参与者之一，在他看来，不设收入准入线恰恰是吸收了经济适用房和廉租房的教训。以往的保障房经验表明，收入标准难定，许多人为了达标不惜故意维持低收入，导致“奖懒罚勤”。此外，收入是动态变化的，而在中国，核查收入准入线也有诸多困难。

　　《北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法》(京建法〔2011〕25号)则明确规定，本市城镇户籍申请人，须满足家庭人均住房使用面积15平方米(含)以下，三口及以下家庭年收入10万元(含)以下、四口及以上家庭年收入13万元(含)以下的条件。2012年，公租房对外来务工人员放开，但也有来京连续稳定工作一定年限、能够提供同期暂住证明、缴纳住房公积金证明或社会保险证明，同时符合上述收入标准的限制。

　　租金方面，上海参照市场租金而不给予大量补贴，这与很多外地城市把公共租赁房当做福利品来提供、政府补贴较高的思路很不一样。“公租房本身是补充私人租赁市场失灵的产品，不是必然带有保障性的。”陈杰告诉本刊记者，政府应该尽量避免公租房走“高福利、低租金”的老公房路子，而公租房运营机构本身，更没有对低收入群体减免租金的义务。

　　高租金或者地处偏远的公租房能否顺利配租？这涉及公租房的性价比。

　　以上述北京同泽园东里和上海馨越公寓为例，前者政府租金每平米约30元，一套50平方米的一居室房租每月1500元左右，如果不是单位给予50%补贴，相同的价格，王静更愿意在离单位近点的地方租一个单间。馨越公寓的个人申请者，50多平方米的两居室月租金2100元到2600元，但相比王静的公租房位置偏远、周边配套缺乏，罗媛媛对这个价格“还可以接受”。更重要的是，馨越公寓有床、衣柜、桌椅等完整的家具配套，运营机构提供家电租赁，基本可以拎包入住，而王静面对的则是空荡荡的房间。

　　尽管各有不足，但王静和罗媛媛最终肯定公租房的原因，则是“稳定、安全、可靠”，这也是陈杰认为公租房最主要的优势。“上海将公租房当成一门生意在做。每个区都有一个专门的公司负责运营管理，由政府招标，享受一定政策优惠，盈亏自负。”陈杰介绍，这也是上海公租房的一个鲜明特点——其他城市公租房还由政府住保部门直接操办。

　　北京市住房保障办公室2011年成立了保障性住房建设投资中心，专门负责公共租赁房的收购、建造、出租、轮候、流转等诸多环节，据投资中心工作人员介绍，2011年至今，已接手10个项目约10000套房源的运营。更多的公租房则是区县政府自持。

　　“很难评判北京、上海谁更专业化。”中央财经大学城市与房地产管理系教授易成栋告诉本刊记者，“公租房政策是一个不断调整的过程，各城市也在相互借鉴。”但超大城市公租房运营应该坚持的共同原则，在陈杰看来，只有市场化才有可持续性。

　　空置之忧

　　上海克而瑞研究中心对全国109个租赁型保障房项目(包括廉租房与公租房)的调研结果显示，在52个建成未入住的项目中，有六成项目空置率都达到20%以上。57个建成后入住两年以上的项目中，36%的项目空置率达到20%以上。

　　易居中国执行总裁丁祖昱的调研文章说，高空置率项目大多位于偏远地段，这造成受益家庭无法使用或者使用成本过高，因而转租或转售情况较为高发。

　　资源错配、配套缺失、房屋质量差、选址仓促，在中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌看来，保障性住房大量空置的原因无外乎以上几种。

　　即将入住北京海淀区苏家坨公租房的王静感触更直接。她的同事微信群中每天都有关于房子的抱怨，手机信号差、墙皮脱落、太阳能不好用、马桶不下水……尽管有直达地铁的通勤车，但距离太远，时间成本高。所以同泽园东里建成两年，入住率仍不足三分之一。

　　在上海工作的张喆，曾因居住证卡壳未能申请到公租房，他在2010年设立 “上海公租房论坛”，目的是“降低上海公租房租金，减少繁冗申请条件，推进合理建设，促进公平分配，并提供公众交流租住公租房的信息”。这个设计简单的网站，包含“上海公租房申请全攻略”、“上海市筹公租房房源公布”、“最新公租房政策解读”等，也有类似“上海公租房18项坑爹标准指南”的帖子。

　　张喆对本刊记者说，他的论坛和聊天群的网友在争取政府更好服务方面，曾有过比较成功的案例。比如以前杨浦区新江湾尚景园公租房的住户，因为交通不便，每天回家要横穿复旦大学的杨浦校区，但学校不让通行，网友联名致信市长信箱，最终开通了小区到地铁站之间的区间公交车。

　　但更多时候，他们的意见并不会得到回复。

　　对于保障性住房受益者而言，什么样的诉求不至于“越界”，政府的福利如何安排不至于被“滥用”？公租房的一些“弊病”是否有必然性，都值得讨论。

　　合理的福利度

　　两限房的审核就该严格和缓慢——上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈认为，繁琐的程序和缓慢的建设周期正好筛选出了真正合格的受益人，减少寻租和福利滥用的空间，对于租赁型保障房，这个理论同样适用。

　　陈杰则认为公共租赁房不应该建在城市中心区，而是需要配合人口的郊区化，与城市发展有意结合起来，分流一部分穷人或低收入者离开市区。

　　但是，把保障性住房建在配套最差、道路最远、土地最便宜的地方，大连万达集团董事长王健林曾对媒体直言担忧：十年后很可能会变成贫民窟。

　　在关于保障性住房福利边界的争论中，建筑质量应严格把关是共识，但在顾云昌看来，因为利润薄、监管力量弱，大部分由政府埋单等原因，粗制滥造难以避免，这让本来投入巨大的保障房福利又打了不少折扣。

　　一些城市也在探索更科学的公租房发展模式，比如允许集体建设用地建公租房、政府出资收购或长期租赁民房、改造或改建厂房、发放住房补贴由低收入者自行寻找房源，等等。

　　在实际操作中，上海在退出机制上未雨绸缪，顾云昌透露：“上海市领导曾说过，要想办法把公租房变成商品房，所以上海在建公租房的时候，有这个准备。”

　　贵阳的房屋置换也是得到国务院表扬的做法，但并未在全国大面积推广，“因为保障房的建设，也是拉动经济的重要举措。”

　　香港的公屋、居屋和新加坡组屋，都被认为值得借鉴，但前提是“法律、市场机制的健全”。