全国人大财经委副主任委员辜胜阻：

　　新型城镇化应推动公共服务均等化

　　郭晋晖

　　35年前的改革开放从农民开始，35年后，农民工又站在了改革的风口浪尖。

　　农民工多年来所受的权利、社保、公共服务方面的不平等正在引起政府的关注，农民工市民化成为新型城镇化的主要标志。但受到户籍制度、财政体制等多方面的制约，它仍然是城镇化过程中的一块“硬骨头”。

　　3月12日，全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻[微博]接受《第一财经日报》和第一财经频道专访。辜胜阻是中国最早研究城镇化的经济学家之一，从上世纪九十年代起就关注于城镇化的均衡发展和人的城镇化。

　　辜胜阻认为，以人为中心推动城镇化，要深化公共服务体制改革，推进进城农民工和市民在劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品方面的均等化，使基本公共服务逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。

　　从半城镇化到城镇化

　　第一财经日报：在这次两会上，您多次强调当前必须关注人的城镇化，人的城镇化是否已经成为中国城镇化的一大短板？

　　辜胜阻：城镇化有三个维度，一是土地的城镇化，二是物的城镇化，三是人的城镇化。

　　人的城镇化实质上就是十八大报告中提出的农业转移人口市民化，这也是新型城镇化的关键所在。

　　过去30年市场化的改革中，土地的城镇化远远快于人的城镇化，城市建设了无数的高楼大厦和基础设施，但农民工却仍然处于“半城镇化”的状态中：我国城镇化率已超过52%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有35%。农民工实现了从农村到城市的地域转移，实现了从农业到非农产业的职业转换，但没有实现从农民到市民的身份转换。

　　改革开放消除了农民工进城的制度障碍，农民工可以进城就业，但却享受到不到市民的养老、医疗、住房、子女教育等公共福利。这导致农民工工作在城市，家庭在农村；生活在城市，户口在农村；消费在城市，积累在农村。我们曾做过相关的调查，农民工会把四分之一到三分之一的收入寄回老家用于盖房，这也表明，他们虽然住在城市，但房子却在农村。

　　这种半城镇化牺牲了三代人的幸福，我们有几千万留守儿童，有几千万留守妇女，有几千万留守老人。如果不把这些农民工市民化，那么他们就永远是离乡背井，会给整个社会和他们的家庭带来巨大的代价。

　　日报：您认为应该怎样实现农民到市民的身份转换？

　　辜胜阻：农民工市民化是一个长期而又艰巨的任务，不能一蹴而就。当前应通过多渠道分流的办法有序稳步推进，我将之归纳为“三个一批”，可以通过三条途径来推进。

　　一是全面推进基本公共服务均等化；二是让长期生活工作在城市有稳定工作的人落户城市；三是鼓励产业和农民工向中西部城市转移和回流，推进一部分人就地城镇化。

　　以人为中心推动城镇化，要深化公共服务体制改革，推进进城农民工和市民在劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品方面的均等化，使基本公共服务逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。

　　公共服务均等化优于户籍改革

　　日报：这些年政府在推进农民工社保以及随迁子女的教育方面也做了很多工作，但进展不大，户籍制度是否是阻碍基本公共服务均等化的最大障碍？

　　辜胜阻：目前基本公共服务非均等化还是非常突出的。从五大社会保险来看，农民工的覆盖率仍然很低，数据显示，养老保险的覆盖面只有23%，工伤保险覆盖面47%，基本医疗保险31%，失业保险20%，生育保险14.5%，远远低于城镇职工的参保率。在保障房方面，今年政府才提出把保障房覆盖到农民工。

　　尽快扩大基本公共服务的覆盖面是各级政府推进农民工市民化的首要任务，相对而言，户籍制度改革并没有那么重要。

　　日报：为什么？

　　辜胜阻：身份不是一张纸，不是简单一个户口，而是与这个户口相关联的各种待遇，尤其是就业、公共服务和住房保障。

　　农民工从农业户口变成城镇户口之后，如果没有稳定的就业也不会市民化，他会变成流民，如果没有真正的公共服务，比如小孩还是不能上学，医疗保险在城市还得不到保障，养老还在农村，也不是市民化。此外还有安居的问题，如果没有稳定的住所，也不能叫做市民化。

　　户籍改革正在变得越来越复杂，虽然30年前的粮票、布票、油票等市民福利消失了，但城乡之间教育社保的差别越来越大，大城市还出台了购房购车的户籍限制，同时农业户籍上也附着了土地承包权、宅基地使用权以及各种涉农补贴，尤其是金融危机时期的补贴含金量非常高。这些差别使户籍改革非常艰难。

　　户籍可能对于一部分长期工作生活在城市的农民工有吸引力，他们会有户籍的需求。但并不是所有进城的农民工都希望变成城市的户籍，他们只是希望享有城市的基本公共服务，按照法律，变成城市户籍必须放弃农村户籍，他们是很难下这个决心的。因为农民在城市生活的预期是看不见的，工作的稳定程度也无法保证。

　　所以，我觉得当前最重要的公共服务体制的改革，户籍制度改革只是适用于一小部分人，而且户籍改革必须尊重他们的意愿。

　　日报：你觉得户籍制度改革应该如何推进？

　　辜胜阻：户籍改革应该“因城而异”，北京、上海这种大城市首先应该做到基本公共服务均等化，中小城市可以完全放开户籍，还应该“因群而异”，可以把有稳定就业的农民工让他们率先取得户籍，这部分农民工的比例可能只占全部农民工的20%。

　　建立成本分担机制

　　日报：农民工市民化已经成为新一届政府的既定方针之一，但从地方反映的情况来看，一些农民工输入地的市长纷纷表示压力很大，“钱从哪里来”的问题应如何解决？

　　辜胜阻：农民工市民化是一项高成本的改革，需要大量的投入，需要通过深化财税体制和金融体制改革。这其中非常重要的是建立科学的成本分担机制，合理划定中央和地方、企业和个人的责任。

　　从个人的角度来说，在一些社会保险中，个人是要承担一部分的，比如医保和养老保险都有个人缴费。从企业的角度来说，企业也要为农民工缴纳社会保险，而且劳动力短缺正在倒逼企业改善用工环境，一些企业已经提供夫妻房等福利，这也有助于农民工安居。

　　从政府来说，公共财政中应有相关的预算，农民工市民化是一个很大的事权，必须有财权和它相适应。由于社会保险是现收先付的，短期内难以看出投入量，但教育、保障房等是必须有真金白银的投入。各级财政预算是否已经准备好了？这是个非常重要的问题。中央政府一定要让地方财力与事权相匹配， 否则就会引发地方“以地生财”。

　　在人大审议政府工作报告的时候，代表们一方面对城镇化很兴奋，因为它可以带来几十个行业的商机，但同时也普遍担忧地方政府有把城镇化变成变相的“房地产化”的风险。如果不解决钱从哪儿来的问题，城市政府会过多地依赖土地财政，以地价推高房价，农民要变成市民的难度就更大了，它也会成为一种城镇化的障碍。

　　尽快出台城镇化规划

　　日报：您对于城镇化还有什么担忧？新型城镇化还应该防止哪些陷阱？

　　辜胜阻：农民最担心在城镇化过程中失去土地，所以保护农民的土地财产权至关重要，如果城镇化过程中让大量的农民失去土地，是非常危险的。

　　保护农民的土地权，是要他们觉得返乡还有退路。只要农民有土地，经济波动所带来的社会风险就会大大减少。

　　比如，2009年受全球金融危机的影响，沿海有数以千万计的农民工失业，但是这些失业并没有导致社会的不稳定。数据显示，当年有800万农民工返乡创业，带动了3000万的就业。 如果让农民放弃农村户口，失去土地权利，哪一天遭遇失业，后果可能会非常严重。

　　现在还要防地方政府以地生财，消灭村庄，迫使农民“被上楼”、农村被城镇化，陷入“掠夺式发展陷阱”。

　　某些地区已经出现这种苗头。有些农民生活方式“被上楼”，但是生产方式没有上楼，他们不在楼上住，甚至还和牛羊住在一起。还一些农民上楼以后，无法承担城镇化的生活成本，比如有农民会说冲水马桶拉一下要交1.5毛钱，他的收入无法承受上楼之后的电费水费物业费等支出。

　　日报：如何才能避免农民“被上楼”，避免地方政府有速度无质量的过度城市化，避免新市民变成流民？

　　辜胜阻：国际经验表明，城镇化必须建立在坚实的产业基础上，通过发展产业来为新市民提供就业机会，而不是依托房地产来唱“空城计”。

　　在城镇化过程中，政府的行为非常重要。要妥善处理好市场“无形的手”和政府“有形的手”之间的关系。就业必须靠市场，不能人为地造城，而是要发挥市场的作用，顺势而为，依托产业基础来推进城镇化。在城镇化的过程中应尊重农民的意愿，不能是政府的一厢情愿。

　　日报：如何有效地规范政府行为呢？

　　辜胜阻：从根本上还是要改变政绩考核指标体系，如果地方政府还是GDP至上，就会有更多的农村被城镇化。

　　当前，国家应该尽快出台城镇化发展规划，做好顶层设计。以规划为龙头来规范政府的行为，避免过去的种种教训，不能再像四万亿计划那样大干快上和债台高筑，而是要稳步推进，把城镇化、工业化、信息化加以协调发展，把地方政府的权力放在规划和法律的笼子里运行。

　　城镇化规划尽快出台的另一个重要意义在于，只有规划出来，让大家看到事权有多大，才会有相应的财力匹配。现在农民工市民化的预算分列在不同的项目中，比如教育、保障建设等等。事权增加之后，这些项目支出的量也会增加，但到底需要增加多少还是要根据规划而定。