胡颖廉

　　医药产业和医疗卫生事业从来就是须臾不可分的领域，这在中国等东亚国家尤为明显。1998年的“三项改革”(医疗卫生体制改革、医疗保险制度改革、药品生产流通体制改革)开启了晚近中国医药卫生体制改革的序幕。这场改革坚持将市场化作为主导原则。

　　然而，药品生产流通体制与医疗卫生体制在过去十几年里走上了截然不同的路径。经过多年改革，我国药品生产和经营环节已高度放开，市场机制发挥着基础性作用。但由于“管办不分”、“以药补医”等现行卫生行政管理体制弊端，公立医院虽具有营利性却并未实现市场化，这一局面在新一轮医药卫生体制改革中没有明显扭转。

　　当前我国药品销售有80%左右的份额被公立医院垄断，受公立医院“行政商业化”的影响，医药市场呈畸形格局。在“以仿为主、仿创结合”的国产药品产品结构下，同一种药品往往有多个批号。企业为求得生存与发展，一方面要压低生产成本，另一方面必须以价格优势中标，并进入公立医院销售，这就导致市场过度竞争和价格恶性杀跌的局面。

　　也就是说，原本“质量优先，价格合理”的药品招标原则，在现实中异化为“价格优先，质量合格”。与此同时，“以药补医”政策带来药品15%顺价销售，高价药备受医院青睐，因为高价进和高价出的药品可以给医院带来更多顺价收益，对医生个人也是一种激励。

　　于是在中国，就出现一个奇特的现象：价格足够高的进口药和“原研药”(原创性的新药)以及价格足够低的国产药品，都有较好销路，而价格不高不低的“夹心层”受冷落。而由于制药外企与国内药企的药品产品结构差异，他们在实践中就分别采取了不同的策略。

　　尽管我们承认制药外企的技术和管理优势对提高我国医药制造业的质量管理整体水平具有积极作用，但也要警惕其负面影响。制药外企的产品都比较高端且结构相似，政策诉求较为集中，其不仅设立强大的政府关系部进行政策公关，还成立了统一的行业组织进行政策游说，内容涉及医药行业的“全链条”，如新药审批、药品定价、医药招标、医保目录、处方管理等。制药外企以企业社会责任的公益活动为名，开展医药代表认证，通过赞助课题、召开学术会议、培训政府官员和医生、组织出国考察等方式，参与政策过程，从法律、政策和个体层面为自己争取利益。

　　与制药外企相比，国内医药企业的产品结构分散，利益诉求不尽一致，难以在政策过程中形成合力。加之国内药企本身利润率偏低，政府公关能力弱，因此对政策的影响力不大，不得不在低端药品市场展开惨烈竞争。近年发生的“铬超标胶囊”等药品安全事件，都是国内制药企业为降低成本而牺牲产品质量的典型。

　　这可以在一定程度上解释近年来制药外企逐步侵蚀我国医药市场的现象。近期，英国制药巨头葛兰素史克(GSK)中国分公司部分高管涉嫌经济犯罪一事持续发酵，另有其他若干知名跨国制药企业在中国的分支机构遭到工商部门或者警方调查。据已经披露的案件细节，制药外企的寻租行为十分频繁，有的企业甚至通过贿赂医生和政府官员等方式，谋取非法利益，干扰政策执行。尤其值得注意的是，制药企业在国外的行贿对象主要是掌握处方权的医生，但在我国还包括医院管理者以及卫生、物价和药监等政府部门官员，其行贿数额更加巨大，手段也更为多样和猖獗。

　　除了进行商业贿赂，葛兰素史克事件还应带给我们更加深刻的反思。中国医药卫生体制改革的“深水区”在公立医院，核心是要打破“以药补医”体制。从本质上说，上游医药产业过度市场化与下游医疗卫生事业行政商业化的结构性矛盾，使得这项改革举步维艰。“洋腐败”只是表象，真正问题在于制药外企有动力去行贿，而且行贿确实能够给外企带来丰厚回报，以至于成为全行业“潜规则”。期待决策者能够以这一事件为契机，利用“政策窗口期”凝聚全社会共识，使该事件成为破解医药卫生体制深层次矛盾的良性危机。

　　(作者系国家行政学院副教授、管理学博士)