张旭东 张静

　　推动财税体制改革，规范政府行为。这一命题正在“两会”代表委员中凝聚起越来越大的共识。

　　两会前夕，国务院出台房地产调控“新国五条”，对二手房交易所得征收20%个人所得税，震动房地产市场，也引发公众对行政部门在调整税率方面“自由裁量权”的关注。

　　在十二届全国人大一次会议期间，来自山东的全国人大代表、著名编剧赵冬苓发起的《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案》得到32名代表联署，于3月9日提交大会议案组。

　　虽然全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰3月9日回应称，全国人大收回税收立法权“具体没有路线图，也没有时间表”，但上述议案再度激发了代表委员及公众讨论财税体制改革的热情。

　　谁有权力收税？

　　全国政协委员、财政部副部长朱光耀在接受《第一财经日报》采访时称，国务院根据全国人大授权，享有调整所得税税率的权力，并称地方政府事权与财力不协调的情况正在得到逐步调整，是否调整分税制则涉及到中央和地方关系的调整，是经济改革的深水区。

　　朱光耀说，国务院根据全国人大授权，理应享有执行税率调整的权力，这种权力并不是立法权，全国人大授权后，国务院是依法调整税率。

　　1985年，全国人大授权国务院在经济体制改革与对外开放方面可以制定暂行规定或条例，这被认为是国务院调整税率的法律依据。

　　据朱光耀解释称，在全国人大的授权框架内，20%的个人所得税最高税率一直就有，税目始终存在，只是什么时候用，用什么样的税率，国务院应该有执行权。国务院从未享有立法权，所有税率调整都是在立法范围内，根据条例进行适用税率档次。

　　据本报了解，目前19个税种中只有个人所得税、企业所得税和车船税由全国人大制定，其余都是由国务院制定条例征收。

　　该如何减税？

　　除了税收法定的讨论之外，两会内外也非常关注结构性减税的问题。

　　如今年民建中央的提案就建议，税制改革的重要着力点放在增值税改革，一是降低增值税税率，将基本税率由17%降至15%，将低税率由13%降至11%；二是继续扩大进项税额抵扣范围，将不动产及不动产在建工程纳入抵扣范围，实行完全意义上的消费型增值税。

　　2008年12月中央经济工作会议第一次提出结构性减税政策，如今已成国家宏观调控的主旋律和财税体制改革的长期基调。

　　尽管学界有意见认为，“结构性减税”的说法所释放的信号不明确，但很多专家认为，减少间接税比重，增加直接税比重，将是一个较为明朗的大方向。

　　全国政协委员、中瑞岳华会计师事务所高级合伙人张连起分析称，从总量上来看，我国宏观税负过重。近几年，流转税在我国总体税收中的比重一直保持在60%以上。国内增值税和营业税两项就占比45%左右。

　　此外他还认为，从结构上来看，流转税等间接税种比重过高，所得税等直接税比重过低；而从功能上来看，现行税制调节收入分配、稳定经济运行的功能较为脆弱。

　　民建中央的建议则认为，增值税、营业税、消费税、企业所得税和个人所得税等五个主要税种改革不到位，占总税收比重过大。

　　“真正意义上的减税，应以货物劳务税和所得税的5个主要税种的减免为主，即放弃政府的部分收入、增加企业和居民的收入。”民建中央在建议中称。

　　营改增牵动全局

　　但财税体制的复杂性决定了，结构性减税的任何举措都是牵一发而动全身。被视作减税突破口的营改增就涉及中央地方财力分配的再检讨。

　　财政数据显示，这一政策在上海试行一年间，全年减税200亿，此后再新增8个地区试点，全年减税超过400亿。

　　财政部财科所所长贾康此前表示，要加速推进营改增。他认为，调整收入差距过大的问题，首先要考虑怎样减少政府收入的份额，这就需要在结构性减税方面更展开一些。如果今年年内还有更多省份跟进，年度减税额至少在2000亿元上下。到明后年，营改增就应该推至全国，年度减税额也会增至3000亿~4000亿元。

　　专家认为，这项改革涉及中央和地方财政利益重新分配，要求重新设计中央和地方的分税制体制，对税收制度的影响非常大。

　　营业税作为地方税收的“主力”，改革后地方税收被波及，加之更严格的房地产调控政策令地方去年土地出让金减少明显。而另一面，是对GDP的追求以及难以抑制的基建等投资需求，收低支高令地方财政更加“捉襟见肘”，地方举债建设冲动愈强。

　　朱光耀也认为，目前中央和地方财力与事权不匹配的情况确实存在，不过事权调整是经济改革的深水区，涉及到中央和地方权力的调整，涉及更为广泛的中央和地方关系和利益的调整。

　　房产税能否做强？

　　地方“土地财政”的终结则迫切要求地方财政找到新的收入来源。

　　于是，最初被认为是抑制房价的房产税开始被认为可作为地方主要税源来设计。房产税推出至今已逾两年，但沪渝两地试点显示，以目前的税率和涉及范围，在抑制房价方面作用明显有限，对地方税收上的贡献也很微薄。

　　今年年初，温家宝视察财政部时，也提出要从中长期来研究设计房产税。

　　国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲在多个场合多次表示，房产税需要重新理清目标，并根据目标再设计推进。

　　贾康在多个场合表示，房产税实质上是以房产保有环节征税形成规范的经济调节杠杆，以期形成多种正面效应，包括对地方政府职能转变的合理激励以及在配套改革中改变地方政府对土地财政的过度依赖。这一改革也是优化我国税制结构和收入再分配的组成部分。贾康认为，房产税今年有“动作”的概率增大。

　　大部分财税专家均认为，应当把房产税当做地方主要税源来设计，而推进难度主要来自对房地产市场的冲击和既得利益者的阻挠。

　　但张连起认为，应当审慎推出房产税。“在没有准备好究竟是以存量还是增量为纳税对象、起征点多少为恰当、以何种资产价值作为纳税基准，以及不能准确界定纳税人实际拥有的房产数量时，不贸然全面推开。”

　　朱光耀则表示，房产税难以取代土地出让收入在地方财政中的地位。