↙去年11月1日，广东正式试点营业税改征增值税。吴伟洪 摄

　　　贾康 全国政协委员、著名财经专家，现任财政部财政科学研究所所长。2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题的讲解人之一。孙冶方经济学奖和黄达—蒙代尔经济学奖获得者。

　　在过去十年中，中国经济总量跃居世界第二，财政收入突破十万亿元大关，使中国政府成为“最有钱”的政府之一，这与饱受债务危机的欧洲传统大国形成了鲜明的对比。中国，从一个“跟跑者”变成了一个“领跑者”，这是改革开放给中国带来的最大好处。

　　然而，始于2008年的全球金融危机也对中国经济产生了巨大冲击，许多过去为短期繁荣所掩盖的社会矛盾纷纷暴露出来。

　　不久前闭幕的十八大决定“以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革”。在2013年全国“两会”上，制度改革的着力点成为人们高度关注的热门话题。

　　相对于经济社会快速发展的新形势，当前财税制度中还存在不相适应的地方，需要通过改革加以解决。关于加快财税体制改革，十八大报告的完整表述是：健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度，建立公共资源出让收益合理共享机制。

　　在全国政协委员、财政部财科所所长贾康博士看来，在十八大精神指导下，我国新一轮财税改革势必要加快推进。他认为，这个改革也势必联系其他一些重要方面，从而形成价、税、财、金融等通盘协调配套的新一轮改革。

　　对于今后一个时期健全财政体制的主要目标，他认为将围绕科学发展主题，按照健全中央和地方财力与事权相匹配的体制的总体要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。合理界定中央与地方的事权和支出责任，优化收入划分和财力配置。健全统一规范透明的财政转移支付制度，优化转移支付结构，提高转移支付资金使用效益。建立完善县级基本财力保障机制，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。

　　微讨论

　　@sunshine_open：不论是人的城镇化还是土地改革，确实有必要引起高度重视，因为它的完善与否直接影响到社会稳定，城镇化率超过50%，社会动荡和大事件明显增多。能否确实保护农民利益是能否保持社会安定的前提，而土地改革是城镇化得以顺利推广的一个重大前提。

　　@冰蔓世界：大家都从农民转为非农了，谁来当农民？最好的办法还是农民和非农民的待遇公平均衡化，不再出现等级似的差别……

　　预告

　　十八届二中全会将国务院机构改革议题列入日程，这是落实十八大提出的关于行政体制改革的重大举措，这也意味着今年“两会”将推进新一轮的国务院机构调整。无疑，这是今年“两会”最引人注意的看点之一。

　　中共中央政策研究室原副主任郑新立就机构改革接受南方日报记者独家专访，他认为此次方案突出了“职能转变”主题，把职能转变作为行政管理体制的核心。他提醒大家注意，机构改革和调整是手段，目标则是释放经济增长的潜力。

　　在郑新立看来，创新社会需要创新的政府，亦需创新的社会组织，缺一不可。作为“中国最高级别智库”中国国际经济交流中心的常务副理事长(理事长由国务院原副总理曾培炎担任)，郑新立也向我们透露了这家智库以什么样的手段、方式、途径、机制来影响决策。详见下期“问道改革大家谈”。

　　贾康认为，未来的税收改革仍应继续实施结构性减税，并考虑形成长期的制度化安排。改革的主要内容包括，在结构性减税中突出营业税改征增值税，理顺税制、立法先行，全面改革资源税和房产税，对高污染排放开征环境保护税，同时清费立税，研究建立完善地方税制和研究改革个人所得税，研究开征遗产税等。

　　呼吁环保企业所得税按15%征收

　　南方日报：《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》已经指出，积极推进环境税税费改革，研究开征环境保护税。对环境税的改革，你有哪些建言？

　　贾康：我建议对环境税的改革应分为两个部分，一是通过税费的上抬，促使利益相关者采取更经济、环保的行为；另一方面是现有税种的“绿化”，即针对某种对环境造成污染和压力的特定的排放，对排放行为的主体施加税赋。例如在现有消费税中，进一步增加与环境方面有关的税种；以及针对某一种特别污染物，例如二氧化碳、二氧化硫等开征增量税种。目前我们在研究方面，对推出独立的环境税种更为看重。在开征环境税的同时，应进一步降低企业所得税，通过优化税种，在不增加企业负担的同时，进一步达到节能减排的效果。

　　南方日报：您向全国政协提交了“进一步完善支持环保经济发展的税收优惠政策的提案”，能否详细介绍提案的内容？

　　贾康：党的十八大报告明确提出要大力推进生态文明建设。发展环保经济、扶持环保产业是推进生态文明建设、建设美丽中国的应有重点。目前来看，国家对于环保产业税收优惠政策的力度还嫌不够。一是企业所得税的优惠政策门槛偏高。目前，我国环保企业中，所得税税率为25%，优惠政策主要为“三免三减半”，这对于投资回报相对较低、回报期限较长的环保产业来说作用不够明显。现行税法有对国家需要重点扶持的高新技术企业采取15%企业所得税税率的规定和对企业研发活动给予所得税抵免的规则，但环保企业大部分属于中小企业，只有少数可以获得高新技术企业资格，大多数由于会计信息规范性限制等原因难以取得研发的抵免，所以绝大部分企业对上述优惠还处于可望而不可及的状态。此外，房产和土地使用税形成的企业负担未体现优惠导向。随着市政公用事业改革推进，许多城市污水垃圾处理设施的运营主体由事业单位改为企业，治污设施的生产经营性用房及所占土地需要承担新增的缴纳房产税和土地使用税的负担，所形成的环保企业负担客观上提高了治污成本，不利于民间资本的进入。

　　鉴于上述情况，针对环保企业所得税、房产和土地使用税优惠政策我提出了两点建议，一是要比照高新技术企业所得税优惠标准，对环保企业将所得税减按15%税率征收；比照由国家财政部门拨付事业经费的单位免征房产税和土地使用税政策，对污水处理、垃圾处理等污染治理企业的生产经营性用房及所占土地的房产税和城镇土地使用税实行免征。

　　房产税有很大潜力成地方主力税种

　　南方日报：从目前在上海、重庆两地试点的房产税来看，上海只涉及增量；重庆只是针对存量里面的最高端产品，以减少对社会生活的震动；从税率来看，上海中心区域的税率是0.6%，周边区域是0.4%；重庆是0.5%—1.2%。你认为，在全国推广会倾向哪一种模式？

　　贾康：房产税在全国扩大范围时，会逐渐地增加同一性。比如上海和重庆实际上是有同一性的，它们都是在增量里面调节高端。存量里面重庆只涉及花园洋房，就是独立别墅，上海看上去是不涉及存量，但你只要出手有增加新房这个增量上的动作，就会调出他的相关信息，实际上也把存量一并计算在里面，去决定增税具体是从高还是从低还是从哪个界线。两者之间是有内在联系的，它们还是未定型的，都是一个新建制度框架。先找到社会震动比较小的一个切入方式，以后再进一步地改进。

　　今年扩大房产税试点的可能性大大提升，但不一定简单地比照哪个模式，只能等待有关部门发布信息。

　　南方日报：如何定位房产税的功能？

　　贾康：房产税是十八大提出的加快财税改革的重要组成部分，是直接给省以下的分税制的贯彻落实、提高地方税体系建设的一个主力税种，或者说极有潜力培养为主力税种的选项，为全局提供重要的正面效应。

　　财税支持中小微企业今年继续做实

　　南方日报：有观点认为，中国税收连续十年以超过20%的速度增长，这不应该是一个常态，应该让利于民、企业，大幅减轻企业的税费负担，尤其是小微企业和自雇型企业的负担。在税改上，对这类企业是否应加强扶持？

　　贾康：事实上已经在努力扶持小微企业。譬如，2011年底，我国明确宣布小微企业的简易征税办法：起征点从最高5000元提高到最高2万元。这个政策信号非常明显和强烈。财税支持中小微企业，今年新的内容就是把这个最高2万元再做细做实。

　　此外，现在很多小微企业反映强烈的负担问题并不是税内的，而是税外的。所以在结构性减税之外，必须努力减少乱收费、乱罚款、乱摊派等税外负担，尤其要严正法纪，打击惩处某些公权单位向企业变相索贿的腐败违法行为，让“全面降低企业负担”和反腐败、深化改革成为结构性减税的大配套措施。这样才能真正给企业带来更多的实惠，支持中小微企业在公平竞争中做大做强。

　　南方日报：据审计署审计报告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。中央国债结算登记有限公发布的数据显示，2012年全年中国城投债发行量同比增长了148%。你怎么看地方债潜在的风险？

　　贾康：中国的地方债和GDP的比重约50%左右，低于欧盟签订《马约》60%的预警线，总量上是在安全区内，但要防范某些局部、某些项目出现资金链断裂。

　　总体来说，中国有很大把握防范和消除所谓地方债风险“集中爆发”的威胁。对于某些局部风险，不断充实的银行坏账准备金、地方政府可调剂运用的资金以及可应急变现的资产等也足以构筑起多道“防火墙”，而综合国力的提升则为风险防范储备了更加多元化的手段。

　　南方日报：对于防范地方债务风险，你有哪些建言？

　　贾康：必须在制度创新中以规范的阳光融资替代、置换“融资平台”等隐性负债机制，逐步消化负债治存量。让信息披露、信用评级、征信体系和保险担保等机制尽快地完善起来。

　　南方日报：当前地方财政面临的问题在哪里？

　　贾康：地方财政现在最突出的问题，一个是大家都批评的土地财政相关的短期行为，一个是大家都感觉有风险的天文数字的隐形负债，还有一个并没有完全解决，但是程度上已经减轻了的基层财政困难。最主要就是这三个问题，都需要通过配套改革，增加有效制度供给，在标本兼治中间寻求治本。

　　建立全国统一的纳税人识别号制度

　　南方日报：我国基尼系数从1978年的0.20升到了2012年的0.474，超过联合国[微博]规定的警戒线，这意味着收入差距较大。通过税收在再分配领域加以调节，你有哪些建言？

　　贾康：我国伴随“黄金发展”的“矛盾凸显”中，突出问题之一是收入分配，具体表现为收入差距过大，整体格局仍偏于“金字塔型”，亟需向“橄榄型”转变。

　　我建议在再分配的税收方面，抓紧落实建立综合与分类相结合的个税制度，完善高收入者的个税征收、管理和处罚措施，将各项收入全部纳入征收范围，建立健全个人收入双向申报制度，即法人单位作为扣缴义务人和个人作为纳税义务人均作申报；以及建立全国统一的纳税人识别号制度，譬如，考虑与居民身份证号码和社会保障号码同一，即一号多功能，以利于应收尽收和降低税收成本。

　　同时要改革完善房地产税。完善房产保有、交易环节税收制度，逐步扩大个人住房房产税改革试点范围，细化住房交易差别化税收政策，加强存量房交易税收征管。研究在适当时期开征遗产税。

　　此外，还应扩大资源税征收范围，提高资源税税负水平；合理调整部分消费税的税目和税率，将部分高档娱乐消费和高档奢侈消费品纳入征收范围，这将有利于优化对于居民消费结构的经济手段引导，也间接地调节和优化了相关的收入再分配。

　　南方日报：今后一个时期我们健全财政体制的主要目标是什么？下一步深化改革的着力点在哪里？

　　贾康：财政改革牵一发而动全身，需要政府转型与之相配套。例如，如何以“扁平化”和“大部制”为导向改造政府通盘架构，进而如何界定、划分各级政府事权，如何按照公共财政的要求进行系统性的财政制度创新、管理创新与技术创新，都与实质性的政府职能转变密切相关。

　　从财政体制的改革大思路看，应该在省直管县和乡镇综合改革的基础上，继续推动财政体制扁平化改革，争取使五级财政框架扁平化到三级框架，这是贯彻落实省以下分税制以及健全完善市场经济体制等相关改革的前提条件。在“三级框架”内，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，构建起财权与事权相顺应、财权与事权相匹配、中央与省两级自上而下转移支付加必要的横向转移支付的财税体制。

　　“营改增”奏响财税体制改革前奏曲

　　南方日报：始于上海的“营改增”已经成为一场新的重大财税体制改革以及重大经济体制改革的前奏曲。今后一个时期，税改的主要目标是什么？

　　贾康：十八大报告明确要求：加快财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度，建立公共资源出让收益合理共享机制。

　　今后一个时期完善税收制度的主要目标是：健全以流转税和所得税为主体税种，财产税、环境资源税及其他特定目的税相协调，多税种、多环节、多层次调节的税收体系，充分发挥税收筹集国家财政收入的主渠道作用和调控经济、调节收入分配的职能作用。

　　在新一轮价、税、财配套改革中，“营改增”改革将在减轻税负、推动产业结构优化和提振消费以及提升经济增长质量方面产生深远影响；资源税改革有望成为我国基础品价格改革和电力体制改革的重要切入点，并长远产生节能降耗的杠杆作用和资源富集地区地方税体系的支柱作用；房产税改革试点适时扩大范围将健全地方税体系框架，并在房地产调控、收入再分配优化等方面产生正面效应；个人所得税分步走向“综合加分项扣除”模式的改革，将打造现代税制中的直接税制度，从而成为调节分配的重要改革内容之一。

　　南方日报：税改意味着将催生重建地方主体税种，今后地方的主体税种将有哪些？

　　贾康：构造地方税体系，具体的话，我前面提到了房地产税、资源税两个主力税种培育的设想，但需要渐进推进。还有就是环境税，已经明确写入了“十二五”规划。其他的一些税种包括个人所得税，将走向综合分类相结合的征收。

　　南方日报：重建地方主体税种过程中，现有的增值税、所得税或其他税种的中央和地方分成比例是否会有变化？

　　贾康：关于分成比例，现在不好谈。譬如说，增值税为分享税，目前中央分享75%，未来如何调整需要有关部门根据具体的数据去进行测算后才会有调整方案，合适的时候也会公开。

　　文/图(除署名外)：南方日报特派记者 龙金光 实习生 邹小玲 北京报道

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