类承曜

　　引言：允许地方政府举债，不仅是短期内完成经济刺激计划的需要，更是构建合理的中央、地方财政关系的百年大计。

　　为了应对突如其来的全球金融危机给中国经济造成的下滑风险，中国政府果断地采用了标准的凯恩斯主义的经济刺激政策：2008年11月，中央政府出台4万亿规模经济刺激计划后，地方政府相继跟进也出台自己的财政投资计划，24个省市的投资计划加总资金规模高达10余万亿元，相当于中国年财政收入总额额度的4倍。

　　问题是地方政府完成这些投资计划的资金从哪里来？仅仅靠地方财政增加直接投入和银行增加信贷根本无法满足这种需要。因此，地方政府开始呼吁中央政府允许自己发行债务，地方债一时间也成为人们关注的热点政策问题。

　　从禁止到放开

　　根据经济理论的分析，地方政府发行债务确实具有合理性。允许地方政府举债不仅仅是短期内完成经济刺激计划的需要，更是构建合理的中央、地方财政关系的百年大计。

　　首先，地方政府的收支会经常性出现临时不平衡，通过发债解决临时性的财政赤字本无可厚非，但出于财政纪律的考虑，为防止地方政府过度举债或债务规模失控，大部分国家都明确禁止地方政府通过举债为经常性支出融资；其次，地方政府债务最主要的功能还是为资本性支出融资。地方性公共产品，如公路、桥梁等大型基础设施，如果通过税收融资既无效率也不公平：一次性征收巨额税收会给地方经济带来很大的负面冲击，也可能无法承受；由于项目本身期限很长，会造福于将来几代的居民，一些居民有可能现在支付了高额的税收后则迁居，无法享受项目未来的收益；一些未来能受益于该项目的居民也没有为该项目付出相应的成本。而通过将债务期限与项目期限匹配起来，通过税收偿还本金和利息，很好地解决了纳税人收益和成本不匹配的问题，体现了公平的原则。

　　尽管地方政府举债具有必要性，但是，如果不能控制地方政府过度举债而产生的债务违约问题，地方政府举债就不具有可行性。

　　地方债的要害

　　地方政府举债问题的关键，在于如何管理地方债务。

　　一方面，地方政府债务的管理体制与一个国家的政治体制密不可分。联邦制的国家，地方政府(相当于子公司)拥有更大的自主发债权力，同时也承担债务破产的风险；而单一制国家的地方政府(相当于分公司)不可能承担破产的风险，所以发债的权力也受到极大制约。单一制国家的地方政府的债务都由其中央政府以各种形式担保。所以，地方政府债务要么由中央政府发行，然后转贷给地方政府；或者由地方政府发债，中央政府则进行严格的管理。

　　另一方面，地方政府债务管理体制与一个国家金融制度环境有着紧密的联系：在金融市场比较发达、法律环境比较完善的国家更多地因靠市场机制约束地方政府发债行为，如评级公司对违约风险高的地方政府债券给出较低的评级结果、债券市场的投资者则要求更高的(惩罚性)回报率；而金融制度不完善的国家只能依靠中央政府对地方政府举债的行政管理。

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