史宁 / 文

　　燃油税改革已是板上钉钉，争论的矛盾和焦点集中在成品油定价机制应否随之改革。1980年代的价格闯关给中国社会带来了惨痛的通胀代价，事隔二十多年，燃油税及成品油定价机制改革似乎被寄予了价格“二次闯关”的厚望，事关重大，牵一发而动全身。然而，尽管成品油定价的市场化改革方向已是共识，但在三大国有石油巨头垄断地位不变的前提下，伪市场化的成品油定价机制改革无法承担价格闯关的重任。

　　难产十四年

　　12月5日，国家发改委、财政部、交通运输部和国家税务总局联合发布公告，就《成品油价税费改革方案》公开征求意见。方案包括改革的总体思路、燃油税费改革和完善成品油价格形成机制，以及相关问题及解决措施等。

　　该公告指出，取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费六项收费，并逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。同时，在不提高现行成品油价格的前提下，将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其他成品油单位税额相应提高。

　　早在1994年，政府有关部门就已经提出开征燃油税并在海南试点。1997年，全国人大通过的《公路法》首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟于1998年1月1日起实施。然而，十年之后的2008年末，我们依然在争论燃油税的问题。

　　众所周知，燃油税十四年难产，主要矛盾在于政府部门利益纠葛—即便只将养路费并入燃油税中，也意味着有大量交通收费将转换成税收，并进入国库，而此前，这些收费主要由交通部门来征收和使用。新提出的数字是约30万交通部门人员中的一半需要安置(见本刊2008年第45期《燃油税八成闹不成》)。而有专家反问，“既然大部制改革都可以实行，一个交通部门的利益又算得了什么？”

　　FT中文网一篇评论更指出，农民工丢了工作，不得不提早返乡，甚至仅四川一省就多达28万人，然而大家对此都很接受，仿佛本该如此。而吃皇粮的交通收费征稽人员，因燃油税改革丢了工作，全国人数不过15万，如何妥善安置他们也成了改革方案的一部分，同样仿佛本该如此。“为什么企业职工、农民工下得岗，吃皇粮的人下不得？”

　　费改税困难纠结

　　即便燃油税可以在本届政府实现开征，一些问题依旧需要解决。

　　虽然拟取消的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加等六项收费覆盖了汽车、船舶、火车、飞机四大用油单位，但以往各地方交通管理部门在收费时都设置了一些免费群体。

　　这里特别需要指出的是，即便是在“油荒”时期，农业车辆、机械、船舶用油也一直享受着价格优惠，而其用油所占比例并不低。从保障和鼓励农业发展的角度，农业部门是否纳入开征燃油税的范围是有争议的。偏于保守的专家认为，农业等弱势群体的利益需要保护，因此建议执行双轨制。如此，用油管理上就会存在难题。

　　受访的大多数专家更支持统一征税。美国能源基金会副主席杨富强就认为，统一征税会降低管理难度，对于农业、物流等弱势或受影响较大的群体，政府可以通过加大补贴力度的方式，减少成品油改革对这些部门的冲击。

　　如此，在原油价格高企时，以往政府只要补贴中石油、中石化等国有炼油企业，而统一征收燃油税并实行定价机制改革后，政府补贴的范围和难度将加大，如何界定补贴油用户的身份，能否补贴到位，不得而知。

　　即便是大幅降低油价，使税后成品油价格低于目前定价，也只是打着扩大内需的幌子推进燃油税开征，因为从国内外巨幅差价来看，在弥补完国有炼油企业“亏损”之后，成品油价格本就该大幅下调。如果只是微调，并不能有效刺激需求。

　　具体到传导方式，物流企业必然会将运输成本增加转嫁给企业，最后导致产品价格上升，消费意愿下降。海南大学法学院副教授王琳介绍，海南在试点燃油税开征之后便出现了这种情况。而且对公益用油、农业用油退税的问题至今也没有一个很好的解决办法，期待中央政府改革后可以制定统一标准。

　　价格接轨行路难

　　长期以来，我国的汽油和柴油实行政府定价，而不是市场定价，这使得成品油市场价格传导机制无法生效。在原油价格高企时，成品油和原油价格、成品油批发价和零售价倒挂，炼油企业“炼得越多亏得越多”，企业不愿意炼油，零售商也不愿采购成品油，这就是频频出现的“油荒”的由来。而在原油价格大幅回落后，炼油行业获得“暴利”，成品油供给迅速增加，又导致出现大量成品油库存。

　　而且，由于成品油价长期不能反应原油价格变化，导致国内的需求并没有因为国际原油价格高企而回落，这种虚假的“中国需求”反过来推高了国际原油价格。饱受原油与成品油价格倒挂之苦的中国政府，不得不用纳税人的钱补贴成品油用户和炼油企业，形同“劫贫济富”。

　　开征燃油税只是敲门砖，要从根本上解决成品油价格传导机制扭曲导致资源错配现象，关键是要理顺成品油定价机制，形成市场化的成品油价格，让国内成品油价格与国际接轨。

　　然而，实现成品油价格与国际接轨并不是一件简单的事情。国家信息中心经济预测部发展战略处处长高辉清曾于今年9月撰文指出，价格机制是市场经济的一个核心，改革开放的历史从某种意义上讲就是价格改革的历史。目前的中国，一般商品市场价格的改革已经结束，而资源要素价格改革迄今没有完成。但在经济增长可能出现大幅下降的情况下，应当放慢新一轮价格改革的进程，而不是相反。贸然进行“二次闯关”，可能成为压垮经济增长的最后一根稻草。

　　从扩大内需的角度来看，此前有消息称，有关部门召开会议，讨论的主要内容为“推出燃油税的出发点是刺激内需”。受访的专家们大都认为，开征燃油税无法刺激内需，反倒会抑制内需。“一个经济体中最关键的消费能力既不是出自位于金字塔顶端的富人阶层，也不是出自底端的低收入阶层，而是出自中产阶层，开征燃油税只会进一步削弱他们的消费能力。”

　　成品油定价机制难题

　　究竟什么样的成品油定价机制才适合中国目前的发展阶段？对此，专家们也主张不一，甚至针锋相对。

　　高辉清对《证券市场周刊》表示，成品油定价应该继续实行鸟笼式管理，即政府给出基准价，炼油企业在一定范围内自行确定市场销售价格，一旦市场价格出轨，政府有关部门便履行监管责任，或综合调整基准价。这与目前政府制定零售指导价，企业销售价格自行上下浮动8%的模式类似。

　　但实际情况是，除发改委宣布调整成品油价格外，国有炼油企业很少自行调价，只是在目前需求严重不足情况下，在个别地区价格有所松动，尤其在北京的零售市场上，所谓“自由定价”名存实亡。

　　与高辉清不同，杨富强主张成品油完全市场化定价，认为只有这样才是解决矛盾的根本办法。对于业界担忧完全市场化后高油价对经济的影响，杨富强表示，“没有经验和数据证明，高油价是经济衰退的罪魁祸首，美国的经济衰退是次贷危机引发，而非高油价。”

　　“德国开征燃油税后油价很高，其经济一样在发展，奔驰、宝马一样在公路上跑，”杨富强说。

　　对完全市场化的建议，国家发改委能源研究所研究员周大地认为，国内成品油价不能简单地与国际接轨。现在需要重点考虑的是，在推出新的成品油定价机制后，一旦油价走高，相关困难群体怎样获得适当补贴的配套机制。

　　财政部财政科学研究所研究员文宗瑜表示，“研究成品油市场化之后的监管政策才是发改委等政府部门应该干的事。定价机制理顺后，发改委的职责只是监管，而不是去定价。一边当裁判员，一边当运动员的机制会带来很多问题。”

　　来自券商的观点则认为，市场矛盾更多的来自于发改委定价滞后。虽然目前国际原油价格已经回落到50美元/桶以下，但国内进口原油因合同和船期原因，一般存在一个半月的滞后期，即目前炼油使用的进口原油成本价仍处于95美元/桶的水平。待高价进口原油基本消化完毕，发改委才会调整国内成品油价格。目前的油价起伏较大，这让发改委调价陷入被动。

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。