政治集中与财政分权的结合创造增长动力

　　——中国30年改革的政治经济学

　　张军

　　在《远东经济评论》最近的一篇文章中，瑞银经济学家Jonathan Anderson以如下段落开头：“如果想知道世界怎么看待中国经济，最好的方式是去了解知名跨国公司的经理们在看什么书。”

　　过去一两年，跨国公司经理们应该看过很多关于中国经济的书。其中4本在畅销书单中名列前茅：Joe Studwell 的《中国梦》，Tim Clissold的《中国先生》，Ted Fishman的《中国公司》以及James Kynge的《中国震撼世界》。

　　这4本书都谈论了这样的问题：

　　不只是记者们对中国经济的成功充满好奇，经济学家也在着力去理解和解释中国经济的成功。一些研究者关注贸易与外商直接投资在中国增长中扮演的角色；一些人则进行增长核算以追寻增长的源泉；还有一些人进一步去观察推动经济增长背后的政府角色。而我特别看重增长中的政策、策略以及政治治理的演进，因为它巧妙地利用了中国政治的现有体制。

　　另类的增长模式

　　过去20年，东亚高速的经济增长被广泛认为是投资——储蓄型的。中国的投资率在过去30年上升很快，从1980年的20%上升至2003年的47%，高于日本及美国在高增长阶段时的投资率，也远高于香港和台湾，与新加坡、韩国相当。

　　不过，与韩国和新加坡不同的是，中国的全要素增长率增长相对更好一些，对GDP的增长达到了约三分之一的贡献率。中国高投资率是由高的国民储蓄所融资的，但不同于其他东亚国家的是，在过去10年，中国有高得多的政府储蓄和企业储蓄。

　　但中国较高的投资率，又不能简单地用高国民储蓄率来解释。事实上，许多发展中经济经历的是缺乏投资的痛苦，尽管储蓄率并不低。例如，印度比中国的投资率低得多并导致了工业化进程的缓慢。一些享受高储蓄率的国家，储蓄能否转化为投资仍然是个大问题。

　　经济学家一直相信，保护私有产权是保证储蓄转化成投资的关键。但按照国际标准来衡量，中国没有演进到政治学中所强调的民主联邦的政治框架。中国经验展示的，是另一种保持和推动市场开放的承诺与执行机制，并逐步获得了更有效的对经济增长的激励与治理。

　　增长的政治经济学

　　印度外交部的高级官员Rajiv Sikri曾在一次会议上总结了印度经济成功的特征。他说：“首先，印度经济是在民主、联邦框架内增长的，这使增长的共识难以形成；其次，私人部门在经济增长中发挥了重要的角色；第三，经济发展的源泉来自国内，而不是外商直接投资。”

　　这番话事实上刻画了中国和印度驱动经济增长的不同制度背景。

　　改革开放之后，中国确定了高速经济增长的目标并在政治体制内自上而下地实施。为了完成增长目标，党和政府不得不小心地寻找推动经济增长和保持社会和政治稳定的协调机制。

　　协调的一个重要内容，是处理中央与地方的关系。中国引入了向地方政府的财政分权，但是这样的 “财政联邦主义”，是在垂直的政治集中体制内实行的。这保障了地方对中央政策的执行力。这种政治集中与财政分权的结合创造了投资驱动型的经济增长内置动力——地方官员对仕途的追求是通过增长目标而实现的。

　　许多研究发现，在其他发展中经济和转型经济那里，政府支出占GDP的比率通常与GDP增长率负相关，而中国则把政府的规模与刺激增长的目标联系在了一起——结果政府支出占GDP的比重与GDP增长呈现出正向的关系。

　　在印度，政治与经济也分不开。印度政府常常要去保护而不是去改革经营不善的国有企业。另外，印度经济的工业化和结构变化比中国慢得多。

　　加州伯克利大学的Pranab Bardhan教授解释了原因：中国和印度都有经济上的分权，但是分权本质却不同。在印度，地方层面采用正规的选举形式，但地方政府仍很少获得实际的管理权力和对财政收入的分享。因此，村里或地区的官员经常截留上级的资助项目；在许多联邦，上级分配的针对穷人的资源因地方势力和官僚共谋常常被转到了非目标群体。

　　而中国则不同，地方的党委和政府有着实际的权力并拥有地方的收入来源，这促使他们在本地经济发展中起主导角色。而印度本地商业的发展通常根本不是地方政府的议题。

　　未完成的改革

　　尽管经济和政治制度与主流的西方经济理论不相符，中国经济却仍然运行得十分出色，这成为了一个谜。

　　主流经济学家强调：从计划经济到市场经济的转型应当快速完成，不能演进，除非完善的私人产权制度已经确立，否则企业并不会对市场信号做出令人满意的反应。但在20世纪80年代，中国经济的几乎所有重要领域都不存在对私有财产权透明的立法保护，价格改革同样糟糕，直到1990年，以市场价格出售的商品仍不超过一半。

　　在这样混合的经济下，中国的经济增长仍超过了其他所有国家。中国没有复制任何模式，中国在进行渐进式改革之初就确定了增长目标，改革并没有替换原有的制度，而是对原有的制度进行了一些修正。

　　笔者想强调的是，中国经济的转型和增长依赖了原来的政治资产，却成功实现了政治制度和政府治理的转型。

　　解释中国30年来的高增长，关键是要弄明白中国的政治和政府治理为什么会服务于增长的目标。财政分权、向上负责的政治，这勾勒出了中国政治制度转型的基本特征，这把公司治理模式引入了公共行政管理体制中。与印度联邦体制相比，这更容易诱导出经济的增长。

　　不过，这样的经济增长的结果也带有相应的政治色彩。比如，经济增长与官员的仕途高度关联；增长多集中在沿海地区，多发生在城市而不是农村；增长的空间是靠不断的土地批租来实现，不断与城市百姓和农民发生土地征用和房屋拆迁上的利害冲突等等。换句话说，高速经济增长也产生了日益增长的社会成本，这些成本随着时间推移和经济发展阶段的变化而越来越显著。

　　中国无疑面临很多挑战：转型体制如何对社会多元的利益做出有效反应？在增长目标不再被社会一致接受的情况下，如何保持增长的动力？中国正处于实施经济增长目标与转向更多的分配政策的十字路口，正在进入一个由经济增长而导致的更深层面的制度变迁的过程。

　　可以预料的是，中国会在界定和保护私人产权方面加快制度变革，会宽容和加快发展非政府组织和社会部门来治理层出不穷的社会问题。成功经济里面的经验和制度必然需要更多地借鉴和学习，这要求中国有更大程度的开放。

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