公平缺失成不争事实 中国第三轮改革即将到来(2)

　　利益均势悬疑

　　在转型社会来说，公平不是来自决策层的一次性“赋予”，而是由改革过程中各利益群体反复博弈形成的。在当代中国，假设政府转型成功，终结了“权力市场化”，已被边缘化的弱势群体与既有利益集团博弈能得到公平吗？

　　事实上，即使政府实现转型，利益集团也能影响甚至左右公共政策，这在全世界都是通例。能源政策因其敏感性使然尤其具代表性，石油利益集团对能源政策的影响远非一般人想象的那么简单。《石油的终结——濒临危险的新世界》作者美国人保罗·罗伯茨谈到石油利益集团对能源政策的左右时表示：“靠碳氢化合物获利的各个行业(以及从这些行业获得利益的政客们)根本不想看到与之竞争的技术的出现，更不希望看到这些技术能够促成的、更分散的新能源体系的出现。”

　　在中国也是如此。仍以

能源行业为例，中石化(600028.SH)、中石油(0857.HK)是国内两大主要开采和炼油商。中石油2004年实现净利润1029.27亿元、同比增长47.9%，再次成为香港上市公司中最赚钱的公司；中石化集团的利润额也高达425亿元。仅这两家公司的利润之和，就接近内地全部上市公司利润总额的近八成。在石油利益集团享受高利润的同时，相关行业的企业和国内居民，却遭受到高油价的折磨。这种状况即使在政府转型以后，除非垄断被打破、替代能源开发有大的进展，短期内依然不会有大改观。

　　在其他现由权力支持的垄断行业也是如此(如电信、铁路、电力)，只有在市场垄断被打破、政府实施调节分配的相应财税政策情况下，才可能实现公平。“好的市场经济”，是政府转型和履责到位之外的第二个重要条件。

　　更重要的是利益集团的多元化及其彼此之间的制约。被誉为美国“宪法之父”的詹姆斯·麦迪逊，亦被认为是研究利益集团问题的“第一个重要的美国理论家”。他认为，只有当各利益集团活跃起来，并且形成相互制衡局面时，才能实现民主和公平。放在当今的中国，就是要承认发展的多元化和利益的多元化，如此才可能提供多利益群体滋生的土壤。国外为数众多的NGO(非政府组织)，是利益群体争取自身独特利益的有效途径，而目前中国的NGO或数量不足，或力量不济，或因实际上被行政部门控制而起不到应有功用。

　　在体制内通过博弈实现公平，是包括中国在内的世界各国首选路径。如果不能在体制内解决争端，后果就可能变得危险。但在当代中国，相当长时期内显然不具备这种条件，社会上也已开始孕育着不安因素——普通劳动者、弱势群体不能从体制内得到公平、开始寻求体制外的庇护。以农民维权为例，据中国社科院农村发展研究所的于建嵘教授介绍，因为人、财、物的不独立，地方法院系统往往不能为利益被侵害的农民寻回公平，“体制外的地方权威(如黑社会势力)也就相应地产生”，并增加了群体性事件发生的概率。于建嵘预计，未来一个时期，中国将进入社会冲突的多发期，弱势群体与掌握了政治权力和经济资源的强势利益集团的博弈仍将是主要内容，“建立有效的社会利益表达通道”以解决社会公平问题迫在眉睫。某种意义上，这已是不得已的次优选择。

　　制度的保障

　　产生和维系社会公平的利益均势，涉及多层面、多主体的协同，这对制度构建提出了要求。完善的制度，是各利益群体得以产生并平等对话、进而相互制约的平台。另一方面，在改革目标日益清晰、改革实践日益厚重、改革的理论建树日益丰富的背景下，将改革制度化、法治化的时机成熟，这也是当前知识界和广大民众对新一轮改革的期许。

　　既往改革一度被描绘为“渐进式”，即循序渐进，“摸着石头过河”、“走一步看一步”。与此相对立的另一种改革模式被描绘为“激进式”或“休克疗法”。目前比较多的看法是，这两种描绘都有失片面，中国的实践其实是“渐进中实则包括了激进”。但从评价的角度，这种做法实质上存在很多问题：在单一的发展目标(发展经济)之外，改革是各地方政府、各职能部门共同推进，“八仙过海、各显神通”的情形势所难免。这就从路径上，导致了前述经济和社会发展的失衡，同时导致改革迟缓、被扭曲、或兼而有之。

　　以电力改革为例。2005年底，国家电监会信息中心统计分析处处长杨名舟报至国务院的报告称：“中国电力工业体制改革基本上不成功”。杨名舟认为：“改革方案的方向是正确的，但随后的改革进程有些脱离了轨道，甚至发生了逆转。”2002年，根据决策层批准的改革方案，电力改革继“厂网分开”之后、应当实现“主辅分开”、接着是“输配分开”，最终建立规范、公正和高效的电力市场体系。然而，在原有的国电公司被分拆，两大电网公司和五大发电公司的格局建立之后，改革的推进一直相当困难。不仅“主辅分开”至今仍在纸上争论，原有的“厂网分开”也出现倒退迹象。就过程而言，实与改革路径相关：造成在初始的重点推进之后，主导改革的“内部人”大幅度回归，终至不进而退。

　　既往改革多是从局部做起，但目前局部改革的很多问题，也已累积到、或被察觉需要“一揽子解决”的关口。国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘在一份题为《为企业自主创新清除制度障碍》的报告指出：目前国内最主要问题不在于如何推动企业自主创新，而是要为企业自主创新清除大量体制上的障碍。在国外，企业创新的主要途径有两条：一是现有企业自主进行技术的研发及成果的转化，通过企业的研究与开发经费的投入与支撑来实现；一是高技术产业发展的硅谷模式，即由风险投资来支撑科研成果的市场化。但是，能不能大大提高企业研发投入的强度，主要取决于财税制度和金融制度，国内在这两方面都没有鼓励与支持政策；而由风险投资介入市场推动科研成果的研发，目前在国内也不具备成熟的土壤。

　　因制度缺位，既往改革多是以“放权”的形式进行。中共十五大期间，《中国经济时报》关于国企改革的通栏文章题曰“可以、可以、也可以”,就是这种状况的传神概括。这种氛围固然有利于在改革初期激励各个主体(主要是地方政府部门)对僵化教条和不合时宜的旧规则的突破，但在另外一些时候，也造成了对一个美好社会应有规则的规避甚至破坏，而这种规避和破坏还往往得以打着堂而皇之的“改革”旗号——尤其是在市场经济、法治社会的原则、理念越来越成为社会共识和常识的今天，依然一味强调“摸着石头过河”和“放权”，必然贻害甚多。如2005年底，深圳甚至提出“改革创新未达到预期效果甚至造成一定损失，有关人员可予免责”的立法动议。无视规则甚至还破坏规则，实质上是从制度上危害改革的公平性，如今已注定不合时宜，深圳的这个立法动议也遭到舆论猛烈抨击。

　　目前，已有关于改革如何实现制度化、法治化的讨论。著名经济学家张曙光就提出了“改革目标要战略化、发展目标要综合化、改革要系统化”的三准则。但仅明确改革目标不够，正确的目标必须与合理的程序相结合，才能最大限度避免改革被扭曲。中国历史上就是一个欠缺“程序正义”理念和实践的国家，改革者中不乏宏大的价值追求和高远的目标，所欠缺的却是保障程序正义的具体细节构建。当代中国改革，如何确保程序正义、避免目标和程序脱节的挑战依然存在。既往经验也证明，改革具有很强的“路径依赖性”，前期初衷良好的改革，不乏因程序不完备而被迟滞甚至扭曲的实例。在新一轮改革中，只有真正尊宠公平理念，并通过政府转型和平权利益群体之间的博弈来落实、通过(兼顾目标和程序的)建构来形成制度性保障，改革才能走出胶着区并实现“升级”，进而实现中华民族的伟大复兴和国家强大。

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