政府官员考核只负有限责任 不必背下所有指标

　　

国家行政学院公共管理教研部主任吴江教授

　　——访国家行政学院公共管理教研部主任吴江教授

　　□本报记者 汪晓东

　　确定考核内容的依据是什么

　　之一：政府的职能。要考核政府该做的事情。政府是有限政府，只能负有限责任，即管理者的责任。管理是一种间接作用，管理所能控制的不是最终结果，而是如何实现结果的行为表现

　　记者：现在的政府考核体系究竟存在什么问题？为什么需要改革？

　　吴江：我们国家对于政府的考核，主要是考核国民经济和社会发展的指标。实际上，一个地区的国民经济和社会发展的水平如何，是全社会各种组织相互作用，共同努力的结果。党和政府的作用是确定发展目标，制定相关政策，提供公共服务；社会其他组织包括企业、事业、人民团体、群众自治组织等，是经济发展和社会发展的主体力量。也就是掌舵和划桨的关系。

　　因此，什么是政府的政绩，必须从政府的角色和作用上考察。国外的政府一般不这样考，他们考核的主要是政府管理和服务的绩效，就是政府为市场、企业和公众提供的公共产品和公共服务的水平怎么样。比如说，政府是否正确使用了纳税人的钱，花的钱是否促进了经济和社会发展。再比如，政府在多大程度上满足了公众的需求，政府的管理效益是否弥补了市场的失灵。

　　归纳起来，就是要考核政府履行职责的表现，改进和提高政府自身管理的效益和效率。比如，在英国，2000年4月开始实施政府“最优价值计划”，它要求地方政府最大限度地用好税收，同时用责任替代过去的强制性要求，要求地方政府对其所提供的公共服务进行评估，并提出今后五年的改进计划，从而做到“用正确的方式做正确的事情”的目标。英国最优价值绩效指标体系主要分为公共服务的战略目标设定、成本收益分析、结果、质量、便利性等5个方面。2002年英国审计委员会在最优价值指标体系的基础上，又开发出综合绩效评估(CPA)指标体系，全国统一服务标准，由国家审计委员会全方位地对地方政府的公共服务综合绩效进行评估，强调政府必须为社会提供良好的公共服务，为公众提供多层次的选择。这样的绩效考核对我们有借鉴作用。

　　政府确定国民经济和社会事业的发展指标，并不等于政府就是惟一的责任人和具体的承担者。政府是有限政府，只能负有限责任，即管理者的责任。管理是一种间接作用，管理所能控制的不是最终结果，而是如何实现结果的行为表现。如果政府把这些指标都要背下来的话，那说明我们的政府还是全能政府，还是既掌舵又划桨的无限责任人。显然，这与我们提出的政府职能转变要求是不相符的。

　　中央提出科学的发展观，并按照科学的发展观确定新的发展指标，这本身就是政府最重要和最好的政绩。各级政府能否提出符合本地区实际的科学发展指标，并能够提供相应的政策环境和服务保障，是衡量政府政绩的最主要的标准。

　　记者：既然政府在经济社会发展中，主要是管理者、推动者、服务者，那么政绩考核中还需要那些发展指标吗？取消GDP考核，是否符合我们的国情呢？你前面举的都是发达国家的例子，从一些发展中国家的情况看，政府在发展经济的过程中还起着主导作用。而且，政府职能的转变需要一个过程。在这种情况下，一下子取消GDP的考核，是不是可行呢？

　　吴江：关于政府的政绩考核，从根本上说，不是哪个淡化、哪个强化的问题。我也从来没说过应该取消什么指标、增加什么指标。GDP我们要，绿色GDP我们也要，但关键是看政府的工作是否促进了GDP、绿色GDP的实现。这就需要理清一个基本问题：政府的职能究竟是什么？我想这是制定政绩考核指标的基本依据。

　　政府的职能是什么？十六个字：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这是党的十六大明确的，也是中央一直强调的。目前，各地政府都在按照这一要求转变自己的职能。我想，对于政府的考核，也必须依据这十六个字，说到底就是干什么考什么。政府应在这四个大的方面取得业绩，而这四方面都做好了，将有力促进国民经济和社会事业的发展。

　　之二：社会的需求。考核指标很难做到全面，它是一个动态的概念，什么方面薄弱，什么是社会迫切需要解决的，就重点考核什么

　　记者：除此以外，考核政绩还有什么依据？

　　吴江：政府考核的另一个依据是社会需求，或者说，政府还有哪些工作需要加强，什么薄弱就考什么。考核的重点，应该放在政府工作的薄弱环节。比如，社会保障、公共卫生、公共教育、科技发展、促进就业、应对公共突发事件、安全生产等等，目前都是需要加强的工作，同时也是政府应该做的，那么，这些就应当列入政府的考核范畴。也就是说，政府的考核指标是动态的、可变的，因为每个时期有不同的重点工作，政府考核的重点也应随之改变，这就叫有的放矢。比如，政府某个时期在推动GDP方面比较强，而推动绿色GDP方面比较弱，那么就要加强绿色GDP的考核。考核是一个动态的概念，一定要突出重点。

　　任何一级政府的政绩目标都具有多重性，目标相互之间都是有冲突的，政府的管理水平不是体现在实现所有目标，而是体现在能否做出优先排序，能否在主要目标上统筹兼顾，能否有所为有所不为。说到底，考核政府不是为考而考，其目的是改进政府工作，提高办事效率，让老百姓满意。我不赞成取消GDP指标的考核，也不赞成制定一个涉及全社会方方面面的考核指标，事实上也很难做到全面。经济建设是中心，对GDP没有要求怎么行呢？关键是要弄清楚，政府要为实现GDP的增长发挥什么作用，如何确保GDP的增长质量。

　　就目前而言，按照科学发展观的要求对政府进行考核，要突出以人为本，强调五个统筹。同时，要按照政府职能转变的要求，建立更加科学的政府考核体系。

　　“群众评议机关”值得提倡吗

　　最重要的依据：法律和程序———群众的知情权、参与权、监督权、选择权必须落实，但这“四权”是要靠科学化和法制化来保证的。没有这两点，民主可能走向极端，带来副作用

　　记者：也有一种观点认为，现在的政府考核体制实际上对政府官员的约束力并不强，也就是说，考核的结果并不一定与官员的升降挂钩。这是否说明，政绩考核体系的完善，可能需要其它方面的改革相配套？

　　吴江：要提高政府考核的约束力，一些发达国家的经验可资参考。比如，政府某方面工作考核结果好，就放权，考核结果不好，就收权，甚至撤消那个职能部门，也就是用绩效换职能、换权力，事情做得越好，权力越多，越让你干。我们国家，地方政府干得好与不好，各项职能都还在那里，部门也不会随便撤消。某方面做得不好，至多是换一个领导，但换一个新人来，一定就干得好吗？是个未知数。另外还有一个提高考核约束力的办法，那就是考核与预算结合起来，做得好预算就多给，做得不好就少给甚至不给。没有钱，事就很难做了，官也很难当了。这也叫“绩效预算”。

　　实际上，要提高政府的绩效，仅靠考核是不行的，还要靠管理，向管理要效益。管理的重点是人、财、事，也就是：人是怎么用的，钱是怎么花的，事是怎么做的。另外，在对执行者考核的同时，对于决策者进行考核，就是决策者制定的目标是不是科学的，是不是可行的。如果计划本身就不科学、不可行，让下面怎么完成？

　　说到干部制度的问题。按说，干部的上与下，应该是看他的业绩，这样，考核才能具有约束力。但是，又不能仅仅由考核说了算，还要看老百姓满意度的评价。

　　记者：这又联系到一些地方近年来推行的“群众评议机关”的方式。对此你怎么评价？

　　吴江：“群众评议机关”这种尝试总体上应该肯定。这样做，可以唤起群众的民主意识和责任意识，让大家都来关心政府的工作，因为我们都是纳税人，不能对政府机关存在的问题视而不见。同时，通过群众的评议，促进机关干部改进工作，扭转以前那种只要对上负责的错误观念。

　　问题在于“科学”的问题，换言之，就是群众的知情权、参与权、监督权、选择权是否统一的问题。知情权不落实，信息就不对称，也就不能保证群众的科学有序的参与和监督；监督权没有制度保障，缺乏服务的承诺标准，群众就无从选择可言。比如，群众对档案局的了解与对城管局的了解程度肯定是不一样的。两者服务对象不同，满意度的标准自然就不同，能否放在一起评？

　　同时，群众评议的主要是机关的作风。这固然很重要，好的作风可以促进机关部门更好地履行职能，但对于机关作风的评议不能代替对于履行职能的评价。就比如，对环保局的评价，首先要看它环保工作开展得如何，不能仅仅根据群众对其机关作风的评议，就来判断环保局的领导是否全面称职。

　　而更重要的是，“群众评议机关”的组织者是履行机关党的工作职能的机关党委，它是否有权组织全社会各种组织和公众对党政机关的履行职责情况进行评价？机关党委的监督与人大的监督、政府监察部门的监督、社会监督、舆论监督是各有不同法律规定的，也是不能相互替代的。根据评议的结果直接对某机关的负责人进行处理，其依据是什么？是不是走了一个合法的程序？

　　我们知道，政府部门的负责人是人大任免的，应该更重视人大对政府的监督作用。如果仅仅根据群众评议的结果就去免掉一个部门领导的职，那么对加强人大的监督作用并不利。

　　群众的知情权、参与权、监督权、选择权必须落实，但这“四权”是要靠科学化和法制化来保证的，没有这两点，民主可能走向极端，带来副作用。

　　《华东新闻》 (2004年12月22日 第六版)

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