文/本刊记者   屈 燕

　　2013年1月10日，《保险消费投诉处理管理办法》(征求意见稿)正式公开，对保险消费投诉处理的职责分工、受理的办事效率等作出了明确的规定。

　　消费者权益保护是保险行业的新领域。中国“一行三会”中，保监会最先成立专门的消费者权益保护部门，以其作为保险监管工作的出发点和落脚点，从消费者合法权益出发，追根溯源，发展壮大“中国特色”保险市场。

　　破解：消保“迷思”

　　2011年，保监会在保险消费者权益保护问题上点起金融业内“第一把火”，成为三大金融监管机构中督促行业向“客户需求导向”转型的先行者。

　　2011年10月，原中国农业银行股份有限公司董事长、党委书记项俊波就任中国保险监督管理委员会主席、党委书记。时值中国保险业经过“十一五”时期的快速发展，市场规模日益壮大，对国民经济渗透程度快速加深，但之前被高速增长的行业数字所掩盖的制度性问题也逐渐显现，一些长期以来逐步积累的深层次矛盾开始暴露出来。

　　其中，诚信问题最受社会诟病。如：保险条款不合理，投保容易索赔难，不能严格履行保险合同，压赔案/压赔款，代理人“误导”销售等。保险投诉及纠纷事件频繁出现，严重打击了消费者信心，削弱了消费者对中国保险业的支持力度，为保险行业未来成长造成极大的“内伤”。

　　2008年底，国务院发展研究中心和国家统计局中国经济检测中心对国内公众调查显示：调查当期，获民众认可的国内保险公司占保险公司总数不到10%，只有6%左右的人认为国内保险公司诚信较好，70%的人认为诚信一般，持不信任态度的民众比例高达26%。

　　按国际标准，对一个行业持不信任态度的消费者占整体比例一旦超过6.5%，即表明该行业进入到了危机阶段。这意味对消费者的诚信缺失已成为中国保险业加快发展的瓶颈。

　　“一个社会，只有保护好弱势群体的利益，才能在整体上实现和谐发展。以此衡量保险市场，消费者相对保险公司无疑是弱势群体，因而需要监管机构的保护。”据称履新后曾在长达38天的时间里长久“静默”的项俊波，首次面对媒体即将“第一把火”烧向保险消费者权益保护问题，令公众对未来保险业监管动作寄予厚望。

　　2011年10月，中国保监会保险消费者权益保护局(以下简称“消保局”)正式挂牌成立，消费者权益保护正式提上保险监管的重要议事日程。

　　消费者权益保护工作的根本在于制度建设。消保局的职能，是从保护消费者利益的角度协调监管政策，研究探索消费者权益保护的制度、机制和措施，受理投诉咨询、调查处理消费者投诉、消费者教育和风险提示等，督促保险公司提高维护保险消费者合法权益的自觉性，引导保险公司主动接受社会监督；以维护投保人、被保险人、受益人合法权益为目标，强化合规经营，提高服务质量和水平，构建多方参与的工作格局，促进行业又好又快发展。

　　保监会在保险消费者权益保护问题上的“第一把火”轰轰烈烈，被中国保险行业协会与中国保险学会共同主办的“2011中国保险十大新闻”评选活动推为排名年度第六的行业大事。

　　自消保局成立以来，通过规范健全行业机制，保险业整体服务质量得到有效提升，消费者合法权益得到切实保护。

　　“2012年一季度，保监会及各保监局共接收各类涉及保险消费者权益的有效投诉件1120件，同比下降11.25%。反映有效投诉事项共1239个，同比下降9.50%。”2012年5月7日，保监会在《2012年一季度保险消费者投诉情况通报》中披露了如上数据。

　　这是保监会首次专门以分类统计并点名通报的形式披露保险消费投诉情况。从一季度的投诉情况看，理赔难和销售误导依然分别是产险和寿险领域最为突出的侵害消费者权益的问题。

　　值得注意的是，《通报》还针对投诉量较多的保险公司进行了点名列示。根据保监会网站公布信息显示，2012年，保监会接收的保险消费者投诉事项中，涉及保险公司的17160个，占投诉事项总量的98.82%，同比增长203.13%；涉及中介机构的205个，占1.18%，同比下降0.49%。在涉及保险公司的投诉事项中，涉及产险公司的7389个，占保险公司投诉事项总量的43.06%；涉及人身险公司的9768个，占56.92%；涉及保险集团的2个；其他1个。

　　其中，涉及保险公司的违法违规类投诉4083个，占投诉总量的23.51%，同比增长67.89%；涉及保险公司的合同纠纷类投诉13077个，占75.31%，同比增长303.49%；涉及中介机构的违法违规类投诉167个，占0.96%，同比下降11.64%；涉及中介机构的合同纠纷类投诉38个，占0.22%，同比增长123.53%。

　　产险公司

　　2012年，消费者投诉事项涉及产险公司的共有7389个，同比增长233.14%。其中，合同纠纷类投诉6801个，占92.04%，同比增长357.36%；违法违规类投诉588个，占7.96%，同比下降19.56%。

　　在合同纠纷类投诉中，理赔纠纷5472个，占产险公司合同纠纷投诉总量的80.46%；承保纠纷901个，占13.25%。理赔纠纷仍是产险公司合同纠纷投诉的重点。

　　在违法违规类投诉中，各类销售违规468个，占产险公司违法违规类投诉的79.59%，主要表现为不严格执行条款费率、拒保交强险等。

　　人身险公司

　　2012年，消费者投诉事项涉及人身险公司的共有9768个，同比增长183.71%。其中，合同纠纷类投诉6275个，占64.24%，同比增长257.75%；违法违规类投诉3493个，占35.76%，同比增长106.81%。

　　在合同纠纷类投诉中，退保纠纷2517个，占合同纠纷总量的40.11%；理赔/给付纠纷1637个，占26.09%；承保纠纷1110个，占17.69%。退保纠纷和理赔/给付纠纷是人身险公司合同纠纷投诉的重点。

　　在违法违规类投诉中，各类销售违规3426个，其中涉及销售误导的2979个，占人身险公司违法违规类投诉的85.28%，销售误导是人身险公司违法违规类投诉的突出问题。

　　中介机构

　　2012年，消费者投诉事项涉及保险中介机构的共有205个，同比下降0.49%。其中：销售误导投诉163个，占79.51%。销售误导投诉中，兼业代理机构124个，占76.07%，主要反映银邮兼业代理机构销售保险时存在误导行为等；专业代理37个，占22.70%。

　　下一步，保监会将针对与保险消费者权益密切相关的问题，进行逐一破解：

　　一是加大对保险公司处理消费者投诉事项的督办力度，促进矛盾纠纷妥善解决。提高投诉事项分类的准确性，注意办理时限要求，及时反馈办理结果。做好沟通解释工作，避免二次投诉，降低复查率。

　　二是严肃查处保险消费者反映的各类侵权违法违规行为，加大处罚力度，追究相关负责人的责任，提高违法违规成本。

　　三是注重投诉问题分析，在个案处置中发现规律性问题，查找深层次原因，提出解决方法和意见建议，以规范保险服务行为，切实提高保险行业服务质量。

　　海上保险法与最大诚信原则

　　英美法系下的最大诚信原则是一个历史悠久的法律原则，距今已有200多年历史。

　　最大诚信原则的产生可追溯到早期的海上保险活动。由于当时条件的限制，在投保人和保险人订立保险合同时，被保险的船舶或者货物往往已经在海上或在其他港口，保险人对保险标的不可能在承保前进行实地查勘，对于保险标的的了解和对承保风险的评估只能依赖于投保人的告知，根据投保人提供的情况决定承保与否以及保险费率。因此，投保人或被保险人告知的真实性对保险人来说有重大影响。在实践中，由于保险人无法控制保险标的的运动，往往会要求被保险人对某些存在或者不存在的事项做出承诺，并将这些承诺写入到保险合同中去，称之为保证。

　　最大诚信原则在英国《1906年海上保险法》中首先得到确定，该法第17条规定：“海上保险合同建立在最大诚信原则基础之上，如果合同任何一方不遵守最大诚信，另一方即可宣告合同无效。”

　　应当注意的是，英国《1906年海上保险法》第17条的规定与大陆法系对诚实信用原则的规定在立法技术上有着本质的区别。大陆法系的保险立法中，将“诚实信用”作为“原则”来规定，是一切民商事活动都应遵循的基本原则；而英国《1906年海上保险法》规定的“最大诚信”则属于“法律规则”的范畴。

　　在英美法系的立法过程中，重点强调了最大诚信原则中“最大”一词的作用，并以此来区分最大诚信和一般的诚实信用。对于最大诚信原则，布莱克法律词典将其解释为“最充分的诚实信用”，绝对和完美地坦白或公开和诚实，无任何隐瞒或欺骗，不论其程度是何等轻微。

　　由此可见，诚实守信无论在英美法系还是在大陆法系都是明确规定的原则，只是由于两大法系的立法思想不同，在英国保险法中明确了最大诚信原则的概念，将保险法中的诚实守信提升到更高的地位，要求被保险人应当积极主动地将与所投保的风险有关的任何重要事项都如实告知给保险人，而无论保险人是否问道。

　　困局：痼疾“负隅”

　　保监会消保局在保护保险消费者权益方面做了大量工作，但主席项俊波在消保局成立之初着重强调的保险业“不为消费者认同”现象并未得到根本扭转。

　　2013年2月19日，保监会发布《关于2012年保险消费者投诉情况的通报》。通报显示，2012年，保监会共接收保险消费者有效投诉件16087件，同比增长205.78%，反映有效投诉事项共17365个，同比增长195.98%。其中：信件投诉2159件，占投诉总量的13.42%，同比下降5.18%；网络投诉1079件，占6.71%，同比下降33.64%；来访投诉977件，占6.07%，同比下降19.26%；电话投诉11872件，占73.80%，与上年同期相比增加11723件。另外，保监会机关共接收保险消费者提出的投诉复查申请32件。

　　为进一步畅通保险消费维权渠道，保监会还开通了“12378”全国保险投诉维权热线，组织实施了各保监局的每月“局长接待日”制度，并通过不断改进“信、访、电、网”渠道的处理流程，提高了对消费者投诉的处理效率。

　　消保局同时发布报告称，目前保监会辖下36个保监局辖区已全部建立保险纠纷调处机制，共设立193个调解机构，其中，保监局所在地城市设立了45个调解机构，其他地市级地区设立了148个调解机构；在组织体系建设方面，16个保监局设立了消费者权益保护处(科)，近百家保险公司在总公司成立了消费者事务工作委员会，在省级及以下机构也成立了4000余个消费者事务工作委员会；在消费者教育方面，聘任了640名来自各行各业的社会监督员，组织开展财产保险积压未决赔案清理、保险服务满意度测评等工作，开设公众教育微博和网上教育专栏、编写发放保险知识普及读物、发布保险消费风险提示。

　　尽管消保局成立一年来在保险消费者权益保护方面做了大量工作，但与经济社会发展要求和民众期望相比，仍显示了很大的差距。据一项在线调查显示，对2011～2012年的中国保险市场，有高达43%的被调查者认为“没有改变”，认为保险行业形象有所转变的也仅占11.41%。

　　消保局局长李世玲认为，当前中国保险公司发展尚不成熟，管理水平不高、内控制度不严、经营较为粗放，在经营理念上“以保费规模为中心”，在竞争手段上以“价格竞争”为主，在资源投入上向销售环节重点倾斜，导致对客户利益难以产生同等尊重与足够维护。服务水平低、服务质量差、服务能力弱已成为保险业中最受社会关注、消费者反映最强烈的问题之一。具体表现在以下方面：

　　违法违规难杜绝

　　目前，国内在保险业对客户服务方面还没有明确的强制性标准，大多仅以指导为主，导致有些保险公司客户服务制度不完善，程序不合理，极易发生对消费者“有承诺无落实”的情况。例如，《保险法》第17条规定：在保险产品的销售过程中，保险公司要履行对格式条款和免责条款的说明义务，不得隐瞒、歪曲和欺诈，不得误导投保人。但在现实中，销售误导仍大量存在，特别是在人身保险领域，银保渠道“存单变保单”现象严重，将保险产品混同于储蓄、理财产品进行销售，以高额回报引诱客户投保；片面强调高收益或者夸大收益，不进行风险提示，对费用扣除和犹豫期等涉及投保人利益的问题避而不谈；不如实告知投保人权利义务等，致使消费者没有享受到应有的利益。

　　服务规范有缺失

　　当前，电话销售已逐渐成为保险销售的重要渠道之一，但随之而来的电销扰民问题也日益突出。为此，保险监管机构要求保险公司设立统一的呼叫号码，规范拨打行为，建立禁播控制系统等。但由于电话销售具有个体性、灵活性等特点，一些销售人员为了提高个人业绩，使用各种号码不分时间不分场合进行电话推销，导致电销扰民问题屡禁不止。

　　营销制度不透明

　　根据对消费者投诉的统计，保险条款及费率也是易产生纠纷的环节之一，其问题主要集中在消费者与保险公司订立合同时，对相关条款的法律依据不了解，保险公司对之解释不清晰或与消费者难达成统一。尽管保险公司认为，采用固定的合同条款及保险费率主要是出于保险专业性和交易便利性的考虑，且法律对保险合同的格式、条款已作了相应的限制性规定，精算规则也对费率的计算方法进行了约束，但与消费者相比，保险公司在专业性及资金能力上均占有较大优势，因而在实际操作中，仍存在不尽公平合理之处。

　　相关法规待完善

　　消费者投诉数量最多、问题最为突出的是保险理赔难，包括：拖赔、惜赔严重；理赔尺度不一；责任、损失认定标准不统一；定责、定损差距较大；赔付金额、保险责任范围争议较多；理赔手续不够便捷，理赔资料繁多，理赔程序不规范、过程不透明等。同时，赋予保险监管机构运用行政手段对消费者权益给予保护的规定亦不足；对有关违法行为的执法权限划分也不够清晰。

　　业内人士认为，保险消费者权益保护在国内仍是一个新领域，尽管2009年10月修订施行的新《保险法》及其他保险规章对消费者权益进行了较有针对性的规定，但其不足之处也是显而易见的，包括：保险消费者概念不清晰，有待明确；保险消费者权益表达不完整，有待完善；保险消费者受教育权的立法层级不高，有待提升；保险消费者的监督权未加明示，有待确认；保险消费者的隐私权未涵盖个人信息，有待扩充；保险消费者的权益概括不集中，有待整理等。

　　整体上，保监会2011～2012年出台的一系列政策法规有效地维护了消费者的权利，但要根除行业顽疾，督促保险公司主动对消费者权益进行保护仅是治标之举。只有不断完善各项规章制度，积极督促行业自律、发挥协会协调作用，鼓励社会各界进行舆论监督，才能最终形成多方参与、良性、健康的保险消费者权益保护格局。

　　创新：转型之路

　　保险消费者是保险业赖以生存和发展的根基，切实做好其权益保护工作是行业健康、持续、平稳发展的关键所在。

　　对中国保险市场而言，自1980年恢复保险业务以来始终保持的高速发展势头，近年受国际国内经济不振影响，行业在发展初期积累的问题逐步显现，增速有所放缓，引起监管层、各市场主体及社会舆论的广泛关注。

　　2012年1月31日，针对国内财险行业长期以来只重“抢市场、比速度、争规模”，对公众诟病已久的“淡服务、轻理赔、弱管理”持忽视漠视态度，导致理赔服务质量难以让投保者满意，保监会印发了《关于加强和改进财产保险理赔服务质量的意见》，指出财险、尤其是车险理赔服务正面临四大问题，监管部门要力争用2～3年时间使行业理赔服务水平明显提高，社会形象显著改善，公众满意度明显提升。

　　之后，保监会又分别下发《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》、《机动车车辆保险理赔管理指引》等文件，要求加快车险费率管理、加强财险投资型业务监管。

　　但在业务具体实施过程中，因保险投诉渠道过于分散，既不能保证纠纷得到合理解决，也不能高效、准确、及时地统计出消费者投诉细节的市场情况，2月9日，保监会发布《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》，在管理方式上擎起创新之剑，借消费者之手全面揭开整治车险理赔难和寿险销售误导的大幕。

　　4月26日上午9时30分，保监会主席项俊波在保监会投诉电话中心为国内金融业第一个全国统一维权投诉专线“12378”揭牌。截至当日上午11时，12378投诉热线已接听了60多位保险消费者的投诉电话，折射出国内保险消费者合法权益被侵犯事件的多发态势。

　　尽管效果卓然，但消费者权益保护工作最终落到实效，开通12378只是第一步，要真正解决业内长久积淀的沉疴，并非一剂针药即可妙手回春。归根结底，要彻底转变行业发展方式，让市场肌体重振青春，形成健康、良性的产业循环，需要一整套制度、机制建设作为保障。项在其后的保险消费者投诉维权热线工作部署会上也指出，开通保险消费者投诉维权热线是保监会畅通保险消费者诉求渠道、进一步加强改进监管的重要举措，对保险消费者投诉反映的问题推诿扯皮、敷衍塞责的，将直接问责相关领导人员。

　　5月28日，保监会在京召开保险公司参与保险纠纷调处机制工作座谈会。10月25日，保监会再次召开保险消费者权益保护工作经验交流会。会上指出，一年来，保监会在保护保险消费者权益方面取得了明显成效，保险消费者权益保护工作框架已初步建立，多方参与的工作格局已初步形成，制度机制逐步完善，投诉渠道进一步畅通，保险纠纷调处机制进一步完善，公众教育内容和手段不断丰富，损害消费者利益的突出问题得到初步遏制，涉及消费者利益的信息披露不断加强。

　　沿着项俊波的思路，“利剑”所指，犹如摩西分海，此后，一系列保护消费者权益的新政密集出台，相继迈出开展保险教育、加大信息披露、畅通投诉渠道、完善调处机制、解决积压赔案、建立监督员制度、加大监管惩处力度等步伐，整个中国保险业界在2012这个承前启后的关键之年，大步走上从“十一五”规划向“十二五”规划顺利过渡的征程。