英国退欧“几成定局”？政府和议会或许说NO

　　文章来源：中债资信

　　作者：中债资信主权与国家风险团队 张珊珊 陈曦

　　近期多项民调结果显示支持英国“退欧”阵营占到了上风： ICM、YouGov、Plc、ORB、TNS等调查数据均显示，退欧阵营占比超过留欧阵营，前者领先1到7个百分点不等，6月13日，支持退欧的英国智库Bruges Group委托调研机构Opinium的调查显示，退欧阵营的领先优势甚至达到19%。

　　英国公民退欧情绪如此高涨，令本月23日的公投结果更加扑朔迷离。但是英国真的会退出欧盟吗？且不说民调中退欧情绪存在被放大的可能性，最终公投结果可能大相径庭。即便结果是退欧，公投结果从法理上看，并不具有自动成为立法的效力。英国是否退欧，还是要看议会与政府的态度。目前，议会和政府中留欧派占多数，考虑到英国退欧成本与收益，政府和议会应该比民众更加理性地看到退欧的成本远远高于收益，选择退欧的可能性较小。最后，退一步讲，即便政府与议会迫于民众压力宣布退欧，涉及各方各面的与欧盟条约的解除也并非一朝一夕，漫长的退欧过程中的逐渐显现的退欧成本或导致实际退欧操作弱化。

　　一、民调中的退欧情绪可能被夸大

　　民调使用抽样调查的方式，样本量比较小，并且调查的主体也可能有偏差。民调机构或采取在线调查，或采取问卷调查的方式，样本分布可能有偏。通常情况下，退欧主张强烈的选民更愿意参加类似的民调，并表达自己的意愿从而导致调查样本有偏。此次，不排除某些民调机构受到委托方的某种干预和影响从而导致调研受众的样本选择更有针对性。

　　民调投票时民众发泄情绪的可能性更高。即使假设样本分布可以代表总体分布，民调结果通常也不一定等同于真正的公投结果，因为在民调投票众民众发泄情绪的可能性更高，而在真实公投时理性考虑的程度更高。例如，在苏格兰退英公投前夕，退英舆论高涨，部分民调显示退英支持率高于留英，但在真实公投结果中留英支持率达到55%。

　　二、即使公投结果是退欧，英国政府和议会也不一定选择退欧

　　首先，从法理上来说，英国公投结果并不直接形成退欧立法效果。英国公投结果对政府和议会并没有约束力，即使公投结果退欧，最终依然由政府和议会来决定是否真的退欧，即使政府和议会为了民意的大多数选择了退欧，退欧之路的漫长过程中，政府和议会回旋的余地也相当大。

　　英国公投制度与瑞士不同，瑞士所有公投结果都有法律约束力，除非公民发动再一次公投推翻前一次公投结果。但是英国公投只是测试民意的一种手段，议会并不绝对受公投结果的约束，但是拒绝一个明确的结果几乎也不大可能（Harry T． Dickinson，2011）。实际上，英国是不成文宪法国家，从法理上来讲，任何一种公民投票都仅仅是咨询性质，议会可以依据也可以不采纳公投的结果，议会拥有最终裁量权，但是下议院是由民众选举产生，需要对民众负责，所以议会将慎重对待公投的结果。历史上英国只有两次全联邦范围内的全民公投，即1975年有关联合王国是否应当留在欧共体内，2011年是否采用Alternative Vote选举体制，结果分别为赞成、不赞成。地方性质的公投、以及针对某些公共事件（如公共交通、牌照）的公投确实有多次。

　　其次，政府和议会的大多数仍主张留欧。下议院席位的95%被留欧派为主的政党占据。保守党在2015年大选中取得了绝对的胜利，拿到了650个议会席位的330个，成功独立组阁，保守党党魁卡梅伦是坚定的留欧派。拿到232个议会席位的第二大党保守党也是亲欧派为主，获得了56个席位的苏格兰民族党更是对欧盟情谊深重。议会总席位的95%被这三大党派占据。并且2015年大选中，鼓吹脱欧的英国独立党惨败，只获得了一个席位。超过72%的下议院议员支持留欧。2016年6月5日镜报针对议员的调查结果显示，650位下议院议员中有470位议员表示支持留欧，占比超过72%，支持退欧的议员占比不足24%。其中，执政党保守党中177名议员支持留欧，135支持退欧，18人未定；第二大党工党中，216名议员支持留欧，10人支持退欧，4人未定；拥有第三多席位的苏格兰民族党，56个议员中54人支持留欧。从党魁的态度来看，只有民主统一党和英国独立党党魁支持退欧，其他党派的党魁都支持留欧。

　　而且，考虑到英国退欧成本与收益，政府和议会应该比民众更加理性地看到退欧的成本远远高于收益。退欧的最大收益就是英国可以自主控制移民、不用缴纳会员费、不用被欧盟政策左右，这是民众关心的问题。但是，退欧的巨大成本才是政府和议会真正考虑的问题，如文章开始提及的负面影响，这些成本已经显现，并将随着退欧步伐的落实更加沉重。

　　1、退欧将使英国近一半的进出口贸易受到冲击。

　　欧盟是英国最大的进口目的地和最大出口目的地，英国对欧盟其他国家的出口占到了英国总出口的44%，从欧盟其他国家的进口占英国总进口的54%。英国退欧导致英国近一半的进出口贸易的贸易壁垒增加，对英国贸易冲击不容小觑。

　　退欧对英国贸易的具体冲击取决于英国退欧后与欧盟采取何种贸易关系。目前有五种常见的贸易模式可供英国退欧后选择，按照与联盟内部流动自由程度排序，分别是：欧洲经济区（EEA），关税同盟（CU），欧洲自由贸易联盟（EFTA），自由贸易协定（FTA），世贸组织最惠国（MFN）。其中，若采用EEA模式，英国虽然依然保持与欧盟内部商品、服务、人员资本自由流动，但是失去了对欧盟规则的制定权；CU模式限制了金融服务的自由流动，并且限制了英国对第三国贸易的自主性；EFTA模式需要英国与各个国家就各个领域签订双边协议，同样限制了银行通行证；若采取MFN模式，则英国完全被排除在欧盟之外。根据OECD的测算，若采用MFN规则，英国总出口会减少8.1%，对欧盟出口减少5.8%，从欧盟进口减少9.4%；若采取FTA规则，英国总出口将减少6.4%，对欧盟出口减少3.1%，从欧盟进口减少6.3%。

　　2、退欧将削弱英国资本市场地位。首先，退欧会导致与欧盟商业往来密切的金融机构离开英国，其次，退欧会导致英国FDI锐减，此外，退欧也会使得欧元交易离开英国。目前，50%的非欧盟跨国公司的欧洲总部设立在英国，这些国际金融机构都与欧盟市场商业往来密切，将英国分公司作为进入其他欧盟国家市场的通道，英国退欧导致英国失去欧盟单一市场资格，会促使这些金融机构转移到其他欧盟国家。其次，英国40%的FDI来自欧盟，退欧后随着英国国际地位的降低，投资吸引力也会减弱，加上投资壁垒的限制，英国FDI势必萎缩。英国虽非欧元区，却拥有全球最大的欧元交易市场以及最大的欧元基础设施，若英国退出欧盟，则英国不再接受欧盟监管机构的监管，如此大量的欧元交易和清算在既非欧元区又不接受欧盟监管的国家发生，这是欧央行和欧盟监管机构无法接受的，因此这些欧元交易以及基础设施也势必会转移到其他国家。

　　3、英国退欧可能导致英国长期经济增长受限。移民尤其是来自欧盟的移民在过去几年中显著推动了英国的GDP增长，退欧可能导致英国经济增长受限。根据ONS的数据以及OECD的研究，2005年-2015年间英国移民者占据了新增250万个工作岗位中的220万个，其中60%的移民者来自欧盟其他国家；由于移民导致的英国GDP的增加为每年0.7%，几乎是GDP增长率的一半，来自欧盟移民者的贡献略大于非欧盟国家。事实上，英国是典型的老龄化国家，移民流入一定程度上缓解了英国的老龄化进程。若英国退出欧盟，长期可能会对英国经济增长造成损害：移民政策更加严格，限制高素质人才流入，可能导致高劳动生产率工作被低劳动生产率工作替代，导致生产率下降；限制低端劳动力流入，可能导致低端劳动力缺口增大；此外，移民流入减少导致英国人口老龄化加速，恶化需求状况。

　　4、退欧将增加英国内部分裂风险。英国退欧可能导致苏格兰或北爱尔兰退英情绪高涨。英国本来就是一个相对松散的联邦制国家，苏格兰、北爱尔兰一直与英联邦保持较为独立的状态，并且苏格兰是明确的亲欧态度，苏格兰民族党党魁斯特金曾表示，若英国退出欧盟，苏格兰也会再次举行退英公投。此外，北爱尔兰新芬党领袖麦吉尼斯也曾表示，如果英国公投决定退出欧盟，就要立即就北爱尔兰和爱尔兰统一的问题举行公投。

　　此外，欧盟为挽留英国同意了英国在欧盟内的“特殊化”地位，在一定程度上削弱英国退欧的动力。考虑到英国退欧可能对欧盟产生的不利冲击，欧盟也采取了一系列措施挽留英国：在2月18日和19日的欧盟春季峰会上，欧盟几乎点对点答应了英国的“特殊化”要求，同意英国改革欧盟方案：一是经济治理方面，同意英国保留英镑，并承诺欧元区国家与非欧元区国家受到平等待遇；二是竞争力方面，同意简化监管，减少繁琐的规章制度，以增加商业竞争力；三是，主权方面，同意英国在欧盟的“特殊地位”，不需要参与一体化进程；四是，社会福利与自由流动方面，同意英国对其边界进行控制，限制移民福利。欧盟的让步在一定程度上满足了英国增加自主权等相关诉求，有助于降低英国退欧的动力。

　　三、即使议会宣布退欧，真实的退欧操作或遭弱化

　　退出欧盟的过程史无前例，必定复杂且漫长，给政府在退欧实际操作过程中留下了很多操作空间。加入欧盟组织是与欧盟签订以《马斯特里赫特》条约为主的一系列复杂而庞大的条约体系，涉及国家的政治、经济、社会等各个方面。历史上尚无退出欧盟的先例，“退出欧盟”只是一句政治口号，真实的退欧操作必然涉及到这一系列复杂而庞大的条约体系修改与重订。

　　理论上来说，英国有两种途径：

　　1、完全“推倒重来，另起炉灶”。即英国政府单方面宣布退出欧盟，宣布与欧盟相关条约无效，重新制定条约规则。这种较为激烈的做法不仅会对英国现行的政治、经济、社会制度等产生巨大冲击，还会严重恶化英国的国际声誉，故英国采取这种做法的可能性比较小。

　　2、通过谈判部分修改欧盟相关条约，实现温和或“部分”退欧。与第一种方式相比，英国政府采取这种相对温和的方式退欧的可能性较大，而这一方式将给英国政府和议会留下较大的可操作空间。例如，英国政府可仅就象征性较强或民众较为敏感的部分条约进行谈判和重订，同时保留大部分原有条约；还可以通过修改原则性条款，而在具体实施细则等方面保留原条约的实质等方式，在满足民众退欧情绪性诉求的同时，尽可能减少退欧可能带来的实质性损害，实现“明修栈道，暗度陈仓”的目的。不管采取任何形式，如果公投结果出现赞成脱欧的不利局面，并导致英国立法和行政部门受其影响，着手启动实质性的“退欧”程序，将标志着欧洲一体化进程自欧盟成立以来首次出现退步的情况，这一情形将对欧洲地区乃至全球经济金融产生系统性的负面冲击，而其影响的大小和持续时间将具体取决于英国“退欧”进程的速度和路径选择。