看城投，来了解一下“撤县潮”|郑州市_新浪财经

我国现行行政区划和地方行政建制层次形成了三级和四级并存的体制。县级以上行政区划调整大致可以划分为六个大类，即行政区的升级或降级、合并或拆分、设立或撤销、县由省直管、经常性变更和行政区原级别内转化。

“撤县”模式中，撤县设市实施最为频繁，是我国“撤县”政策发展进程中的主脉络；撤县（市）设区在近20年间的实施数量逐渐增加；撤县级市设地级市和单独撤县实施次数相对较少，仅在上世纪80年代出现过小高潮。从时间维度看，撤县设市可划分为三个阶段。1983-1997年中国经历了第一波撤县设市高峰，在此期间内撤县设市数量较之前有显著增长；为规范申报规则，国务院于1986和1993年分别发布46号文和38号文。1998-2016年撤县设市政策进入冷冻期，自1997年县改市审批被正式暂停后的十五年间，仅有2010年云南省的两个县通过撤县设市的审批。2017年至今，撤县设市有序恢复，与之前相比更加注重引导增加中西部地区中小城市数量。

撤县设区的第一轮浪潮出现于2000年，此轮热潮一定程度上得益于1997年之后撤县设市政策的全面叫停，并主要发生在发达地区。2014-2016年，掀起了第二次撤县设区的热潮，这与当时在全国推行的省直管县财政体制改革有关，城市规模和经济总量得到进一步扩大。

自1983年至2020年，我国县级市、市辖区的数量总体呈现上升趋势，分别增加了247个和421个，而县的数量呈现下降趋势，减少了630个，平均每年减少17个县。

分区域来看，自1980年至2020年广东、江苏和山东的撤县次数较多，均为50次以上，内蒙古、青海、西藏和宁夏的撤县次数较少，均少于5次。“撤县设市”作为发生频率最高的撤县类型，在不同历史时期存在区域差异，1983-1997年由东部地区主导，2013-2020年转为由中西部地区主导。

截至2020年末，南京、武汉、广州及海口四个省会城市已不存在下辖县或县级市，长春市、郑州市、长沙市和乌鲁木齐市分别仅剩余1个县，而石家庄市、哈尔滨市和福州市的下辖县数量仍较多，分别有11个县、7个县和6个县。

撤县（市）设区对新并入的区及所属城投平台的影响呈现多维度特征。城市化进程加快、区域经济实力增强给城投平台带来了更多的业务资源，对城投的影响或将体现在城投平台存量债的利差下行与城投平台评级上调。例如，撤县设区前后开乾投资利差与重庆市利差的差距由80bp-150bp变化为30bp、郫都国投利差与四川省利差的差距由50bp-70bp变化为30bp以下；临安市被批准撤市设区后当地财政实力与平台财务状况明显改善。但与此同时我们也应关注辖区自主权削弱、区政府财政收入下滑等潜在风险因素。

撤县设市后，县级市的定位从农业向非农产业转变，城市化水平加快，产业结构和发展重点都会有所变化，是我国推动新型城镇化建设的重要举措。近年能够获批设市的县，有较大的发展空间，有利于城投平台资质提升。例如，宁乡县撤县设市后工业和旅游业发展速度加快、招商引资增加，多家城投平台评级有所上调。

近十年来，全国各地有100多个县被陆续撤销。本文从撤县具体类型和演化阶段出发，参考此前各地撤县的实际情况，分析不同撤县类型对城投的影响路径，以供投资者参考。

一、行政区划层级与变更

1、行政区划层级

我国现行行政区划和地方行政建制层次形成了三级和四级并存的体制。总体来看，我国内陆地区目前有“省-地-县-乡”四级行政层级[1]，每一层级设有不同的建制。直辖市因作为省级行政区不设地级行政区，故仅有“省-县-乡”三级行政层级。

根据《宪法》第三十条[2]规定，我国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

2、行政区划调整

我国县级以上行政区划调整大致可以划分为六个大类，即行政区的升级或降级、合并或拆分、设立或撤销、县由省直管、经常性变更和行政区原级别内转化。

（1）行政区升级或降级，指行政区所属层级在地级、县级、乡级之间变更。上世纪80年代我国曾集中出现县级市或县升为地级市的情况，其他类型的升级或降级则比较少见。

（2）行政区合并或拆分，主要包括两种情况，一是地市合并[3]，二是市辖区的合并与拆分。其中，地市合并是指将地区与原有的地级市合并，由新组建的地级市管辖原来地区的所辖区域，这种变革产生于1983以来我国改革地区体制、建立市管县体制[4]的时代背景下。除了地市合并之外，“撤地设市”[5]也是地区体制改革的方式之一。撤地设市是撤销地区，设立地级市，由新设的地级市管辖原来地区的所辖区域。

（3）行政区设立或撤销。设立行政区，本文指新设行政区且不撤销原有行政区；撤销行政区，在本文指撤销原有行政区且不新设行政区。我国自1980年以来，单独撤销了35个县，主要目的是减少县和地级市同名的情况。如2020年撤销河北省邢台县，将邢台县所辖区域划归地级邢台市管辖。

（4）县级市或县变为由省直接管理[6]，是指随着我国省直管县体制改革的推进，县级市或县在财政[7]、行政、经济等方面部分或全面由省直接管理。[8]

（5）经常性变更在本文中是指不涉及行政区建制变化的一般调整，包括管辖范围变更、政府驻地迁移、代管关系变更和行政区划更名。当建制出现变化时，通常都伴随着管辖范围变更和政府驻地迁移，而当行政区的建制没有发生变化时，也经常会出现以上两种调整。代管关系变更是指对县级市或县的管辖权进行调整，比如2016年四川省将资阳市代管的县级简阳市改由成都市代管，但历史上这种变更发生得较少。

（6）行政区原级别内转化，主要包括地级内的转化和县级内的转化。我国发生的地级内转化主要是上文提到的“撤地设市”，即撤销地区设立地级市。县级内的转化是指市辖区、县级市、县三种建制间的相互转化。主要包括：

① 撤县设区、撤市设区，是指撤销县或县级市，在原行政区域的基础上设立市辖区，或对原行政区域调整后设立市辖区，比如2021年撤销福建省沙县，设立三明市沙县区，管辖原沙县行政区域；2020年贵州省撤销水城县，设立六盘水市水城区，管辖原水城县的部分行政区域。从地域维度来看，东部发达地区撤县（市）设区次数较多，尤其是广东和江苏两省，80年代以来各发生了21次。

② 撤县设市，是指撤销县，在原行政区域的基础上设立县级市，或对原行政区域调整后设立县级市。比如2021年撤销湖南省祁阳县，设立县级祁阳市，以原祁阳县的行政区域为祁阳市的行政区域。撤县设市在我国发生频率较高，据统计，自1980年至今共发生449次。

③ 县级内的转化还包括撤区设县、撤区设市、撤区设区、撤县设县等其他类型。

[1] 参见研报《看城投，来了解一下行政层级》20210503

[2] 资料来源：http://www.npc.gov.cn/npc/c505/201803/e87e5cd7c1ce46ef866f4ec8e2d709ea.shtml

[3] 资料来源：http://www.gov.cn/test/2007-03/23/content_559151.htm

[4] 资料来源：http://www.gov.cn/jrzg/2009-07/09/content_1361475.htm

[5] 资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/2016-02/19/content_5043920.htm

[6] 资料来源：https://www.ccps.gov.cn/xylt/201901/t20190104_127941.shtml

[7] 资料来源：http://www.gov.cn/zwgk/2009-07/09/content_1360963.htm

[8] 参见研报《看城投，来了解一下省管县》20210322

二、“撤县潮”的来龙去脉

1、“撤县潮”的几个阶段

改革开放以来，城镇化进程的不断推进使得原本以农业农村工作为重点的“县级”行政区划已经不能适应部分县城的发展，为调整地方之间的经济关系、适应产业结构升级的需要，行政区划调整的重点转移到了“撤县”上，主要包括撤县（市）设区和撤县设市等模式。其中，撤县设市实施最为频繁，是我国“撤县”政策发展进程中的主脉络。此外，由于撤县（市）设区在一定程度上可以矫正撤县设市带来的假性城市化等弊病，在近20年间的实施数量也逐渐增加，而撤县级市设地级市和单独撤县仅在上世纪80年代出现过小高潮。综上，本节梳理的重点是“撤县设市”和“撤县（市）设区”的政策背景和时间线变更。

2、撤县设市梳理

从时间维度看，1983-1997年中国经历了第一波撤县设市高峰。1983年，江苏省苏州地区管辖的常熟县改为县级市，拉开了高峰的序幕，当年，全国共有33个县改为县级市，撤县设市的数量同比显著增长。

早期，针对撤县设市，国家还没有制定官方的申报准则，导致出现了一些乱序现象，例如虚报指标等。1986年《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》（国发〔1986〕46号）发布[1]，“撤县设市”的明确标准第一次出台，官方提出了人口总数和经济发展两方面的考核角度。但此次规定的标准不高、批复程序不难，客观上意味着更多的县拥有了设市资格，进一步加快了设置县级市的进程[2]。

1992年，撤县设市数量由1991年的11个上升到37个。1993年，《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发〔1993〕38号）出台[3]，相较原来，标准中新设立了基础设施建设方面的审核，并且将不同的县的基本情况作出了更精细的分类，总体来说，这份标准提高了设市标准。尽管门槛有所上升，但全国范围内满足条件的县仍然较多，而且，中、西部地区较为落后的县相较过去反而更容易达到标准。撤县设市的热潮在1993年和1994年达到峰值，两年均有超过50起撤县设市的案例。

1998-2016年撤县设市政策进入停滞期。在撤县设市高峰的15年（1983-1997年），各地暴露出不少弊端。1997年，县改市审批被正式暂停[4]，此后的十五年间，撤县设市政策进入停滞期，仅有2010年云南省的两个县通过撤县设市的审批，2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[5]的报告中指出，要优化行政区划设置、完善设市标准、严格审批程序，具备条件的县可有序改市，这是时隔多年后中央文件首次提及县改市的内容。

2017年至今，撤县设市有序恢复。2016年5月和11月，国务院相继出台了设立县级市标准[6]及县级市申报审核程序[7]，所有符合标准的县均可按照标准和程序申请，意味着撤县设市正式解冻。但与之前不同的是，此次政府文件中明确指出应适当放宽中西部地区中小城市设置标准，加强产业和公共资源布局引导，适度增加中西部地区中小城市数量。这是在中、西部地区产业结构升级的基础上，撤县设市政策发生的一次地区转移。近四年来，撤县设市的数量波动平稳。2020年，国家发展改革委发布了《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》[8]（发改规划〔2020〕532 号），继续提出要优化行政区划设置，统筹新生城市培育，有序推进“县改市”“县改区”，表明对撤县设市的规范推进态度，有序复苏现象明显。

3、撤县设区梳理

2000年起出现了第一轮撤县设区热潮。2001年，全国撤县设市辖区的数量迅猛增加至13个，这轮短暂的热潮主要与城市经济发展水平和所在区域相关，2001年的13起撤县设市辖区变更中，有7起发生于北京、上海、广东省等发达地区，这主要是产业结构调整与优化的结果。实际上，2001年撤县设区的兴起，一定程度上得益于1997年之后撤县设市政策的全面叫停。撤县设区可以避免县级市权限过大的问题，同时也为地级市政府带来了更多财政税收的自主权，因此成为各地方政府的首选策略。2003年，在撤县存量需求基本释放后，撤县设区的数量回落走低。2008年前后，各地的城镇化建设受到了全球经济危机的影响，撤县设区在这三年近乎停滞。

2014-2016年，撤县设区迎来新热度。2014年全年撤县设区的案例共计14个，并于后两年突破20个。这与当时在全国推行的省直管县财政体制改革不无关系，在“扩县强权”的改革思路下，各地经济强县在财政税收等方面与省直接对接，削弱了地级市的财政能力。地级市为了增加话语权，缓解财政压力，为产业发展提供布局条件，掀起了第二次撤县设区的热潮，并进一步扩大城市规模和经济总量[9]。

在各地方政府因地制宜，有序推行的政策取向下，当前全国形成了撤县设市、撤县设区两者并存、共同发展的格局。在东部沿海发达地区，第二、三产业占比显著高于全国平均水平，撤县设区能在推进城镇化的进程中，有效减少发展乱象。而在一些落后的农村地区和中、西部省份，考虑到农业仍占较大的比重，撤县设市可以兼顾第一产业的发展、协调城乡关系，则是一种更稳妥、更符合实际的发展路径。

[1] 资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2012-08/20/content_7186.htm?trs=1

[2] 资料来源：https://tow.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?filename=XZXY202105008&dbcode=CRJT_CJFD

[3] 资料来源：http://gzsrmzfgb.guizhou.gov.cn/gzszfgb/199305/t19930517_1943372.html

[4] 资料来源：http://www.linxiang.gov.cn/24726/24732/content_1243022.html

[5] 资料来源：http://www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/document/1374228/1374228.htm

[6] 资料来源：http://www.ahqy.gov.cn/InFeedback/show/28067.html

[7] 资料来源：http://www.yzcity.gov.cn/attachment/cmsfile/mzj/0305/201807/daofile/25398f8d46eea0d7049c3b7e5112aba0c9b27.pdf

[8] 资料来源：http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202004/t20200413_2508157.html

[9] 资料来源：http://www.21jingji.com/2017/8-16/2MMDEzNzlfMTQxNTM2Mg.html

三、哪些地方“撤县”了？

1、县级行政区划的变迁

随着“撤县设市”“撤县设区”几波热潮的推进，我国县级市、市辖区的数量总体呈现上升趋势，县的数量呈现下降趋势。1983年至2020年，全国县级市数量从141个增加到388个，增加了247个；市辖区数量从552个增加到973个，增加了421个；县的数量从1942个减少到1312个，减少了630个，平均每年减少17个县。

2、分区域看撤县

我们整理了1980年至今全国的1929次行政区划变更情况，并对1983-2020年间五个撤县类别[1]进行了统计性分析。分省份来看，广东、江苏和山东的撤县次数较多，均为50次以上，内蒙古、青海、西藏和宁夏的撤县次数较少，均少于5次。

“撤县设市”作为发生频率最高的撤县类型，在不同历史时期存在区域差异。1983-1997年的第一轮撤县设市热潮中，撤县设市由东部地区主导。东部地区在此阶段累计发生189次撤县设市，占总次数的48.8%，而中部和西部地区分别发生121次、77次撤县设市，占比分别为31.3%和19.9%；2013-2020年，随着城市化建设的推进与2017年撤县设市的重启，转为由中西部地区主导。这一阶段，一方面由于东部地区在具备一定的城市化基础后撤县模式逐渐向“撤县设区”转变，另一方面受益于国务院对于中西部地区设立中小城市的政策支持，中西部地区撤县设市占比大幅上升，累计合计占比为88.4%。

3、省会城市撤县情况

[1] 五个撤县类别包括：单独撤县、单独撤县级市、撤县设市辖区、撤县设县级市和撤县级市设市辖区。此外，撤县设特区、撤县设地级市等情形也偶有发生，由于数据量较小不作统计性分析结果展示。

四、“撤县”对城投影响几何？

1、撤县（市）设区

■撤县设区

撤县设区后，城市化进程加快，城投通常有望在资源、业务等方面获得更多的政府支持，以下我们以开乾投资和郫都国投为例讲述撤县设区对城投的影响。

2016年6月，国务院批复同意撤销开县[1]，设立重庆市开州区，以原开县的行政区域为开州区的行政区域。撤县设区后，开州区的经济财政实力、城市化水平都有所提高。全区生产总值2015年到2017年三年间增长22.6%，税收收入也有显著增长。在城市基础设施方面，2017年改造和新建地下管网138公里，整治城市道路6.3万平方米，全区常住人口城镇化率达到 46.38%。

从城投平台发展情况来看，撤县设区后，开乾投资在基础设施领域的项目投资加大，在该领域获得的政策倾斜也显著增加。2016年末，公司在建基础设施项目计划投资总额同比增长51.2%。开州区政府也对公司提供了大力的支持，在资产划拨方面，2016年，开州区国资局将开州城建和蓝盾保安100%的股权无偿划转至公司，扩大了公司在基础设施建设领域的业务规模。在财政补贴方面，开州区政府为公司拨付了较大规模的基础建设补贴和专项资金支持，2016年拨入财政补贴1.13亿元，专项债券置换资金 16.19 亿元。

撤县设区对城投的影响或将反映在城投平台存量债的利差上。开县撤县设区的消息发布时，开乾投资债券利差为187bp，在消息发布之后的5个月，利差下行101bp至86bp。此外，撤县设区之前，从2015年10月至2016年6月，开乾投资利差远远高于重庆市总体利差，利差之间的差距维持在80bp-150bp之间。2016年6月撤县设区之后的2个月中，伴随着开乾投资利差下行，其与重庆市利差的差距收窄，直到同年9月，利差的差距开始长期稳定在30bp左右，反映出市场主体对开乾投资的信心增强。

郫都国投与开乾投资经历了相似的区域环境变化。2016年9月，中共成都全会同意申报撤销郫县，设立成都市郫都区，同年11月得到国务院批准[2]。郫都撤县设区后，城市化进程加快，经济和财政实力进一步增强，尤其是在工业方面，大力进行招商引资，推动工业园区建设。作为郫都区最主要的基础设施项目承接主体，郫都国投的工程项目数量大幅增加，并得到了政府现金增资和补贴。2016年5月底，公司在建项目计划总投资额34亿元，2017年4月底增长至61亿元，2017年底达到82亿元。从利差角度来看，撤县设区之前，从2015年1月至2016年8月，郫都国投利差与四川省利差的差距基本在50bp-70bp之间，而撤县设区之后，郫都国投与重庆市利差的差距明显收窄，长期保持在30bp以下。

■撤市设区

撤市设区带来的同城效应或将推动原县级市房地产和土地市场升温，从而影响当地的财政实力及城投平台的财务状况，给城投平台带来评级上调的机遇。

以临安市为例，临安区商品房均价2016年为8365.58元/平方米，2017年7月被批准撤市设区后，2018年升至14140.05元/平方米，销售额大幅上升，使得契税等相关税收增加，一般公共预算收入增加。此外，在房地产销售市场向好的情况下，土地成交均价成倍增长，土地成交金额从2016年的9.25亿上升至2017年末的158.93亿。受此影响，政府性基金预算收入在2017年末上升至110.1亿元，同比增加91.4亿元。

总体来看，撤县（市）设区对新并入的区及所属城投平台的影响是多维度的：城市化进程加快、区域经济实力增强给城投平台带来了更多的业务资源；但与此同时也存在辖区自主权削弱、区政府财政收入下滑等潜在风险因素。在实际的政策实施过程中，为确保撤县（市）设区后地区经济的平稳过渡，各地通常会设立3-5年的政策过渡期，过渡期内，各区保持原有财税体制、管理权限不变，享受一定的政策优惠。这使撤县（市）设区政策的影响路径更为复杂，同时带来了一定的阶段性特征。在过渡期内，城投平台享有区域经济实力增强和政策体制优惠的双重利好，但过渡期结束后，区域有可能面临行政管理权限缩小和财政体制变更带来的不利影响。鉴于目前部分地区仍处于撤县（市）设区政策的过渡期内或过渡期延长的局面，过渡期结束后区域自主管理权限、财税体制的变更情况尚未可知，是一个潜在的风险因素。

2、撤县设市

撤县设市是我国推动新型城镇化建设的重要举措。撤县设市后，县级市的定位从农业向非农产业转变，城市化水平加快，产业结构和发展重点都会有所变化。宁乡县自2017年撤县设市后，工业和旅游业发展速度加快，开发新片区并提供配套公共服务的需求相应加大。宁乡市城市建设投资集团有限公司是宁乡市最重要的基础设施建设和土地整理承接主体，宁乡市政府在资产划拨、财政补贴、平台整合等方面给予了宁乡城建大力支持，撤县设市1年后，宁乡城建评级从AA升至AA+。此外，撤县设市通常可以在短时间内提高县级市知名度，利于招商引资。撤县设市当年，宁乡市仅经开区就引进产业项目 79 个，合同引资650 亿元。此后，经开区经济持续保持增长，撤县设市3年后，宁乡经济技术开发区建设投资有限公司评级也从AA升至AA+。

总之，近年能够获批设市的县，原本在GDP上就有较好的表现，而且在区域协同发展上具有战略性地位，加之撤县设市的诸多利好，未来或有较大的发展空间，有利于城投平台资质提升。

[1] 资料来源：http://chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54227/2016-12/02/content_12047073.shtml

[2] 资料来源：http://www.pidu.gov.cn/pidu/c125989/2019-01/10/content_f09221a25baf45229bd164f6cbba73d1.shtml

五、总结

本文从撤县具体类型和历史阶段出发，对于历史上的撤县类型进行了统计性分析，并参考此前各地撤县的实际情况，分析了不同撤县类型对城投的影响路径。

首先，我们梳理了我国现行行政区划和地方行政建制层次、我国县级以上行政区划调整的六大类别，并对每一类别的具体含义、产生背景等内容进行归纳。

通过统计各类型撤县模式的发生频率，我们发现撤县设市发生最为频繁，而撤县（市）设区在近20年间发生数量有增加的趋势，因此本文主要对这两类撤县类型进行讨论。

根据撤县的政策背景和时间线进行划分，撤县设市可分为1983-1997年的高峰期、1998-2016年的冷冻期、2017年至今的恢复期；撤县设区在2000年起出现第一轮热潮后，2014-2016年又迎来新热度。在各地方政府因地制宜，有序推行的政策取向下，当前全国形成了撤县设市、撤县设区两者并存、共同发展的格局。

此外，我们统计了1983年至2020年“撤县”类别行政变更情况。总体来说，我国县级市、市辖区的数量总体呈现上升趋势，县的数量呈现下降趋势，平均每年减少17个县。

撤县情况在不同区域差异较大。累计发生频率方面，广东、江苏和山东的撤县次数较多，内蒙古、青海、西藏和宁夏的撤县次数较少；“撤县设市”作为发生频率最高的撤县类型，在两轮热潮中呈现由东部地区主导转向由中西部地区主导；截至2020年末，省会城市中南京、武汉、广州及海口已不存在下辖县或县级市，石家庄市存量县数量最多。

对城投的影响方面，我们对于撤县（市）设区、撤县设市类型进行分析，并选取开乾投资、郫都国投、临安市和宁乡县进行具体讨论。总体来说，撤县会为城投平台带来新机遇，如在资源、业务等方面获得更多的政府支持，对城投的影响或将反映在存量债利差下行与评级上调。

具体来说，撤县设区后，城投平台开乾投资、郫都国投利差分别与所属区域利差的差距明显收窄，反映了市场主体的投资信心增强；撤市设区后，临安市的财政实力明显改善，给城投平台带来评级上调的可能性；撤县设市后，宁乡县多家主要城投平台发生评级上调。

六、风险提示

数据提取失误；手工判断误差；政策变化超预期；行政区划变更统计不齐全或滞后。

证券研究报告：看城投，来了解一下“撤县潮”

对外发布时间：2021年12月22日

报告发布机构：中泰证券研究所

参与人员信息：

周岳 | SAC编号：S0740520100003 | 邮箱：zhouyue@r.qlzq.com.cn

赖逸儒（研究助理）| 邮箱：laiyr@r.qlzq.com.cn