独家专访全国政协委员、央行副行长潘功胜

　　本报记者 丁玉萍 沈旭文 北京报道

　　出台19年，历时16年修改，形成二审修订草案，《预算法》仍未修正定案。本届人大将接棒进一步修订《预算法》。

　　《预算法》的修改直接关系到财税改革的命运。结束这场旷日持久的拉锯战，首先需要解决“国库管理权归属、国库单一账户界定、地方政府发债是否放行”等等这些核心争议。

　　自1985年起至今，央行经理国库已经运行了近30年。

　　“事实证明央行经理国库是符合我国国情的有效的制度安排。”3月8日下午，中国人民银行副行长潘功胜接受了本报记者的独家专访。他指出，“这项制度安排的核心是职责的分离与权力的制衡。”

　　预算法修正案草案二审稿删除现行预算法中关于“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，并增加“国库管理的具体办法由国务院规定”的表述。这意味着，国库将由人民银行“经理”变为“代理”。

　　事实上，央行经理国库是预算法、中国人民银行法、预算法实施条例、国家金库条例等现行多部法律法规赋予人民银行的一项重要职责。

　　对于地方政府发债问题，一审稿曾表述适度放行，但二审稿对这一表述又进行了全盘否定。

　　对此，潘功胜提出，要加强对地方政府负债行为的管理，地方政府举债行为的前提是“法制化、规范化、阳光化”。

　　潘功胜还指出，今年实现经济增长的目标是科学的、合适的，但更重要的是如何转变经济增长、调整经济结构，使得经济增长更有质量。

　　作为从基层银行做起、金融经验丰富的央行官员，潘功胜对金融改革领域从宏观到微观领域的诸多热点问题一一表达了自己的看法。

　　“会计”、“出纳”职责分离 实现权力制衡

　　《21世纪》：“央行经理国库”运行30年，这一制度安排的内在逻辑是什么？

　　潘功胜：这项制度安排的核心是职责的分离与权力的制衡。在国家财政资金的使用与管理的过程中，人民银行和财政部门之间建立一个分工合作又相互制衡的关系。财政部是政府的会计，人民银行是政府的出纳，两个岗位进行分离，这种安排其核心是职责分离和权力制衡，从而有效保证国家财政资金在使用过程中的安全。

　　而且人民银行具备这样一种能力，对财政资金的使用可以进行实时、逐笔的监督，它和人大的监督、审计的监督是相互补充的。

　　只有人民银行对国库资金的流动具备实时监督的技术能力，人大的监督、审计的监管毫无疑问，但它们一个宏观，一个是事后监督，不具备实时、逐笔的监督能力。

　　《21世纪》：这种核心理念在技术这种实现层面，需要什么制度安排保障？

　　潘功胜：基础是国库的单一账户和建立在单一账户基础上的国库集中收付制度。只有这两个制度才能保证这样一个制度的安排得以完整的实施。

　　国库集中收付制度改革是正确的方向，这一改革的核心和原则是，即财政资金集中到国库单一账户，收入全部归集到国库单一账户，支出从国库单一的账户直达拨款收益人账户。

　　但是现在，在国库的单一账户之外，存在大量的财政专户、过渡性的财政收支账户，这对财政资金的集中、安全、高效管理会产生很多不利，甚至会导致资金的风险、违规和腐败。

　　央行经理国库是经过实践检验的非常重要的制度安排。习近平总书记倡导，“把权力关进制度的笼子里”，我认为央行经理国库在宏观制度的设计上，就是一个非常具体的案例。

　　今年经济增长的目标科学、合理

　　《21世纪》：今年经济增长目标定在7.5%，这大大低于中外很多机构的预测。对目标的实现程度与效果你有何预测？同时，人民银行今年的货币政策操作会有哪些变化？

　　潘功胜：今年经济增长的目标定在7.5%是比较科学、比较合适的。因为中国的经济增长既需要一定的速度，这样收入的增长、民生、就业的改善才有一定的物质基础；同时，也要为经济增长方式的转变、结构的调整、质量的提升留下空间，所以在确定经济增长的量化目标时，需要在二者之间平衡。这个指标的设计和我国“十二五”时期目标的设计是一致的。

　　这个目标的实现，虽然有压力，但是是一个大概率事情，只要没有突发事件的干扰。更关键的是如何转变经济增长、调整经济结构，使得经济增长更有质量。

　　“央行经理国库制度安排的核心是职责分离与权力制衡”

　　我们看到，各级政府行为在目标取向上还是有很大差异的。一级一级的政府追求地方经济增长的冲动十分强烈，而且今年是政府的换届年，一批年轻的、有干劲的政府官员走上了政治舞台，在中国历史上，往往是换届年经济增长速度、投资速度、货币增长速度也是最快的年份。

　　从历史经验来看，经济增长的高速度一般伴随投资的高速度，在经济增长方式的转变效果就会打折扣。对人民银行来说，在进行货币政策的操作上一定要兼顾促进经济增长、调整经济结构；控制通货膨胀、防止物价上涨；防范金融风险三个方面的因素。在综合考虑的基础上，来保持货币和信贷供给的合理增长。

　　建立一个多元化的金融市场

　　资结构的变化方向，这正是金融改革的主题之一。在这个主题之下，则应建立一个更为多元化的金融经营业态，推进各类银行业金融机构分层配置、科学合理布局，大力推动建立多层次的股权市场、债券市场与保险市场。

　　《21世纪》：在建立多元化金融组织体系的过程中，金融机构也越来越多地出现混业发展的趋向。与之相应的是金融监管体系，应当进行怎样的改革？

　　潘功胜：有人提出，目前分业监管的体制，应该马上转向统一的混业监管。我认为这一观点的论据并不充分。其实对于金融改革过程中金融监管改革的问题，有些问题值得研究。

　　第一个层面是，货币政策制定和执行机构，是否需要兼具金融体系监管的职责。目前在我国，人民银行既是货币政策的制定和执行机构，同时也肩负着金融系统的宏观审慎管理职责，而“三会”则负责微观层面的监管。但参考国际经验，各国的制度安排不一样。甚至在金融危机以后，有的国家又出现了新的调整。比如英国在上世纪末期，将对银行的监管职责由央行英格兰银行转移到英国金融服务监管局(FSA)，而最近英国又将金融监管职能重新合并到英格兰银行。因此这个问题是值得我们进一步研究的。

　　第二个层面的问题是，分业监管好还是统一监管好，或者在两者之外有没有第三种模式，更适合中国的整体金融体系。比如跨部门的监管协调机制。第三个层面的问题是，中央政府和地方

　　《21世纪》：央行曾提出到“十二五”期末，直接融资占比达15%以上，这个指标包含着什么意义吗？

　　潘功胜：在去年一行三会发布的《金融业改革和发展“十二五”规划》中，提出了一个明确的量化指标，就是关于金融结构量化指标。这个指标要求到“十二五”末，非金融企业直接融资的比重占到社会融资结构15%以上。

　　这个指标的意义不在于其量化本身，而在于它将会指导中国社会融

　　政府在金融监管的职责上应该如何划分。在温州的金融改革试点中，有一条就是专门针对地方政府金融监管的问题。我们也希望通过某些区域的试点，对地方政府进行金融监管的职权边界进行探索。

　　客观看待“影子银行”

　　《21世纪》：您如何看待“影子银行”问题？站在监管机构的角度，您是否会担心“影子银行”会将风险传导至正规金融机构，进而引发系统性风险？

　　潘功胜：到目前为止，各方对所谓“影子银行”的标准定义还没有达成一个共识，对“影子银行”的外延见解不同。所以提到“影子银行”的规模时，就有很多大相径庭的数字。要客观的看待、分析“影子银行”在相当程度上对正规金融体系的不足，起到了较好的弥补作用。它对于实体经济发展，对于满足居民财富保值增值的需求，甚至对直接融资的发展，都起到了比较积极的作用。

　　另一方面，中国“影子银行”的业务和产品相对初级，并且不是没有受到监管，只是监管的强度不同。它与某些发达国家的影子银行有很大差异。

　　对金融新兴业务的发展，我们确实应该注意到其中可能蕴藏的风险。但从目前的局面看，风险是可控的。