周延礼：保险业仍处于大有可为的重要战略机遇期

　　保险监管的国际经验与实践

　　周延礼

　　保险市场以及保险经营活动，是一国市场经济体系的重要组成部分。保险业作为专门经营风险的特殊行业，在现代金融业中处于重要地位。

　　经过30多年的改革开放，中国保险业蒸蒸日上，保险市场逐步走向成熟。2015年，保险市场运行总体平稳，稳中有进，稳中向好：全国保费收入2.4万亿元；为全社会提供风险保障1718万亿元，赔款与给付8674.1亿元；保险公司预计利润2823.6亿元。保险行业偿付能力总体充足，市场运行安全稳健。

　　保险业具有极强的公众性和社会性。保险业的不断发展壮大，保险市场面对的风险也更加复杂，国家对保险业进行监管，是有效地保护与保险活动相关的行业和公众利益的需要。可以说，保险监管的有效性对行业发展起到了决定性的作用。

　　国际保险监管经验与借鉴

　　各国保险监管制度的异同

　　保险监管是一种制度安排，它是不同国家和地区在一定条件下对保险业所制定的各种法律法规和监管方式及监管手段的总和，目的是确保本国保险业的健康有序发展。

　　发达国家的保险业历史悠久，保险市场相对成熟，保险监管比较完善，在具体保险监管实践中，各国根据自己政治体制、经济制度、保险市场的特点以及社会人文、历史习俗的具体情况，形成了各自的保险监管模式和构架，在机构设置、监管内容和监管手段方面也各不相同。近些年来随着国际金融一体化的影响和金融危机后各国金融监管改革的逐步深入，各国监管制度出现一定程度的趋同，但仍各具特点。例如，美国采取的是保险业分州监管、联邦协调的模式，这一模式显然是充分考虑了美国地域广大和实行联邦制的因素；英国采取了“超级央行”的混业监管模式，监管较为宽松而且信任行业自律，但重视企业高管的个人责任；德国和日本都是采取独立于央行之外的金融混业监管模式，但是在涉及实际监管工作时，仍然是按照银证保三家独立运作的模式，其中德国的特点主要体现在法律严密和充分利用外部审计等方式协助监管，而日本的特点则是更侧重于强调现场与非现场检查的作用。

　　发展中国家的情况又有所不同。一般来说，发展中国家一般实行较为严格的监管措施，这有利于保证保险公司的财务稳健，规范和控制保险市场，防止恶性和过度竞争，更适合保险发展处于起步阶段、公众保险意识较弱的市场环境。

　　但是，即使由于各个国家和地区的政治法律制度、历史文化背景以及经济发展阶段不同，造成在监管的具体目标及重点方面有所侧重，存在差异，但仍然可以看到遵循了一些根本性的共同原则。

　　首先，各国都意识到保险行业对保障整个国家经济体系正常运转的重要性以及保险业自身的特殊性，因而把建立一个完善而高效的保险监管体系、维护本国保险体系的安全与稳定作为保险监管的首要目标。任何一个国家都对保险市场的发展秉持严格审慎的态度。

　　其次，从发达国家经验看，虽然保险监管基础框架有区别，但在主要监管内容和运作方式等方面都有许多相似之处，具体可以归纳为以下几个方面。

　　一是监管目标。从保护社会公众利益和市场公平的角度出发，高度重视在保险业处于弱势地位的投保人和被保险人的根本利益，将保护消费者利益，维护公平竞争的市场秩序，维护保险体系的整体安全与稳定，保证产品和服务的充足性、合理性和非歧视性，以及将促进行业健康发展作为监管的主要目标。

　　二是监管内容。包括机构监管，一般包含对保险市场的准入与退出以及保险公司的组织形式等的监管；业务监管，主要包括对业务范围、保险条款、保险费率、业务行为以及再保险等的监管；财务监管，主要是对保险公司资产负债情况进行监管，重点是保险准备金的提取和资金运用情况；偿付能力监管，主要包括资本金要求、风险资本要求、保证金提取及保险保障基金的建立；治理监管，主要包括对公司治理、人员适格性、风险管理及信息披露等要求；金融稳定监管，主要包括宏观审慎监管、集团监管、反洗钱及监管合作等方面。

　　此外，总体来看，保险业发展较为成熟的国家，基本具有比较完备的保险监管法律体系，建立了较为独立、健全的保险监管机构，监管方式也基本正在由机构监管向功能监管转化，基本以偿付能力监管作为保险监管的重点。

　　保险核心原则在树立国际标准方面的作用

　　20世纪90年代以来，全球保险业呈现出创新速度加快、业务结构日趋多元、保险产品更加复杂等新形势、新特点。金融一体化、跨国保险业务和跨境资本运营对全球保险监管合作和趋同提出了新的要求。如何构建一套适应新形势的国际统一的保险监管体系，成为新时期国际保险监管变革的主要方向。

　　成立于1994年的国际保险监督官协会（IAIS），一直致力于通过国际合作推进成员共同完善保险监管体系，以达到保护保单持有人利益，维持保险市场的效率、公平、安全和稳定，推动保险市场的健康发展，促进全球金融稳定等目标。其最重要的一项职能，就是制定国际保险监管规则。其中，保险核心原则（Insurance Core Principles，下称“核心原则”）是IAIS制定的最为重要的监管规则。核心原则是IAIS在研究各国（地区）保险监管规律、总结保险监管经验的基础上提出的保险业监管框架，其目的主要是帮助成员保险监管机构增强监管能力、提高监管水平、丰富监管手段和优化监管效果。核心原则是IAIS制定和实施各项政策文件的基础，也逐步得到了各成员的普遍认可。

　　第一版的核心原则颁布于2000年，随着各国保险监管实践不断发展，核心原则也持续保持修订的状态，呈现出内容越来越丰富、规则越来越详细、体系越来越清晰的特点，文件的指导性和可操作性也显著增强，逐步形成了以偿付能力为核心的三支柱监管框架，通过资本监管的软性约束引导保险公司调整自身经营目标、完善自我约束机制，并积极提倡将风险控制理念贯穿到监管实践的各个领域。

　　2008年爆发的国际金融危机暴露了既有金融监管体系存在的漏洞，各国偿付能力监管框架等金融监管基础制度随之加速改革，2011年10月，IAIS正式发布了新修订的核心原则，即核心原则（2011）。核心原则（2011）共有26条，内容包括保险监管机构、市场准入与公司治理、监管手段、资本充足性、市场行为和消费者保护，以及保险监管的新领域六个方面。总体来说，监管理念趋于严格，实施标准更为详细。目前，核心原则仍在各成员的共同努力下持续修订完善。

　　借鉴国际，结合国情，建立中国特色的监管模式

　　世界上不存在一种适用于所有国家的保险监管模式，因此，要建立具有中国特色的保险监管模式，就应当与中国的社会政治经济、法律文化制度环境相适应。我们需要充分考虑经济全球化和金融一体化的国际趋势，在借鉴成熟保险市场上监管改革经验的基础上，结合我国经济转型期和保险业初级发展阶段的实际，深刻把握新常态下保险业发展的时代特征，始终坚持稳中求进、改革创新的总基调，把“抓服务、严监管、防风险、促发展”贯穿于保险监管各个环节，大力推进监管的改革创新。遵循经济效益原则，正确处理安全与效率、风险与发展的关系，充分发挥政府监管“看得见的手”和市场竞争机制“看不见的手”的作用，使二者有机结合、相互补充、相互支持，达到政府力量与市场力量的动态平衡。持续强化公司治理、偿付能力、市场行为三支柱监管制度建设，形成理念科学、目标明确、架构合理、边界清晰、运行有效、具有国内影响力和国际话语权的现代化保险监管体系，为保险业抓住发展新机遇、开创发展新局面保驾护航。

　　“十二五”期间我国保险监管促发展的重要实践与成就

　　“十二五”期间，为了促进保险业健康稳定快速发展，我们从中国国情出发，借鉴国外经验，大胆进行改革创新，推动保险业发展取得了新成就。

　　发展环境改善，政府重视度和社会认可度大幅度提升

　　保险业发展的政策环境极大改善。国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，政府推动和政策支持的力度空前。“十三五”规划纲要中多处提到商业保险，国务院连续出台支持保险业发展的文件，国务院、中央军委批准《关于推进商业保险服务军队建设的指导意见》，保险业越来越多地融入党和国家工作全局。28个部委出台了促进相关领域保险发展的43个政策性文件。35个省区市出台了促进保险业发展的文件。保监会与26个地方政府签订了合作备忘录，在深圳、宁波等6个地方建立了保险创新综合示范区。

　　保险业发展的社会环境极大改善。26个省区市党委中心组专题学习保险，地方政府对保险业有了全新的认识。保险进社区、进机关、进农村、进学校、进企业走向深入，全社会学保险、懂保险、用保险的氛围日益浓厚。

　　保险业发展的舆论环境极大改善。综合运用传统媒体和新兴媒体，打造全方位保险宣传格局。五年来，人民日报、新华社、中央电视台等中央媒体对保险业的报道累计达到1200余篇，社会公众对保险的认知度极大提高。

　　攻坚克难，行业进步和事业发展取得新成果

　　保险业市场化改革深入推进。在负债端，保险定价机制稳步推进，普通寿险、万能保险和分红保险费率市场化改革有序实施，商业车险费率改革试点范围进一步扩大。在资产端，按照“放开前端、管住后端”原则，逐步放开保险资金投资范围和比例限制，把投资权和风险责任更多交给市场主体，保险资金配置多元化格局初步形成，资金运用效率明显提升。

　　民生领域重点保险业务取得突破性进展。稳步实施城乡居民大病保险制度，实现社会保障与商业保险相结合的重大制度创新，积极探索用中国式办法解决医改世界性难题的有效途径。大病保险覆盖人口9.2亿，报销比例普遍提高了10到15个百分点，345万大病患者直接受益，有效缓解了因病致贫、因病返贫现象。《农业保险条例》正式颁布，农业保险持续健康发展的制度基础更加牢固。“十二五”期间，我国农业保险业务年均增速达21.2%，累计为10.4亿户次农户提供风险保障6.5万亿元，向1.2亿户次农户支付赔款914亿元。农业保险承保主要农作物14.5亿亩，占全国主要农作物播种面积的59%，其中三大口粮作物平均承保覆盖率超过70%，承保农作物品种达189类。我国农业保险市场规模居亚洲第一、全球第二。《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》获国务院批准实施，成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，深圳、宁波、云南、四川等地开展巨灾保险试点，巨灾保险制度建设取得突破性进展。商业健康保险税收优惠政策正式出台，激发了商业健康保险发展的潜力，拓展了商业保险与大健康产业结合的空间。

　　保险监管实现重大制度变革，行业综合实力和国际影响力全面站上新台阶

　　保险监管制度世界领先。我们基于中国的实际情况，结合国际先进经验，建成了以风险为导向、从国情出发、具有国际可比性的第二代偿付能力监管制度体系，引领我国保险业和保险监管在全球保险市场占据重要一席。初步构建了中国特色的保险公司治理监管制度体系，被世界银行和国际货币基金组织评价为“发展中国家的典范”。

　　保险行业发展全球瞩目。“十二五”期间，全国保费收入从2010年的1.3万亿元增长到2015年的2.4万亿元，年均增长13.4%。保险业总资产从2010年的5万亿元增长到2015年的12万亿元，成功实现翻番。行业利润从2010年的837亿元增长到2015年的2823.6亿元，增加了2.4倍。我国保险市场规模先后赶超德国、法国、英国，全球排名由第6位升至第3位，对国际保险市场增长的贡献度达26%，居全球首位。

　　“十三五”期间保险业发展与监管的主要挑战和重点领域

　　综合判断国际国内形势，中国保险业仍处于大有可为的重要战略机遇期，但同时面临诸多问题和挑战，需要在八大领域重点开展工作。

　　面临的形势和挑战

　　从经济形势来看，全球经济仍处于恢复调整阶段，存在不少新的不确定因素，我国经济面临一定的下行压力。从社会发展来看，工业化、信息化、城镇化和农业现代化，以及人口老龄化一方面将激发保险需求，催生新产品、新技术、新模式，另一方面将对保险管理和服务提出更高要求。保险发展不平衡、不协调的问题仍然突出，主要是发展方式粗放，经营管理水平不高；创新能力不强，保险产品和服务不能完全满足市场需求；国内外市场互联互通，经济金融混业加快，风险防范压力较大；监管制度体系、手段、人才不能完全适应监管形势要求。

　　重点领域

　　一是开拓创新，提高服务经济社会发展能力。深入贯彻实施京津冀协同发展、长江经济带、“一带一路”等国家重大战略部署，在风险保障、社会治理、灾害救助、三农服务等领域，创新保险业服务国家重大战略的机制和手段，提升行业服务水平。

　　二是服务民生，构筑保险民生保障网。积极参与社会保障体系建设，把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，使商业保险逐步成为个人和家庭商业保障计划的主要承担者、企业发起的养老健康保障计划的重要提供者、社会保险市场化运作的积极参与者。

　　三是深化改革，增强行业可持续发展动力。坚持市场在保险资源配置中起决定性作用，聚焦重点领域和关键环节，深化各项体制机制改革，促进行业发展方式转变和结构调整，为行业健康发展提供持续动力。

　　四是提效升级，发挥保险资金支持经济建设作用。发挥保险资金长期投资的独特优势，不断扩大投资领域，进一步改革创新资金运用方式，优化保险资金配置，提高保险资金服务实体经济效率。

　　五是开放发展，提升保险业国际竞争力。深刻理解国家建设开放型经济体制的战略部署，积极主动对接国家“一带一路”、自由贸易区等重大战略的实施，推动保险企业和保险监管“走出去”，开创对外开放新格局。

　　六是加强监管，筑牢风险防范底线。坚持机构监管与功能监管相统一，宏观审慎监管与微观审慎监管相统一，完善公司治理、偿付能力和市场行为“三支柱”监管制度，建立全面风险管理体系，牢牢守住不发生系统性区域性风险底线。

　　七是夯实基础，持续改善保险业发展环境。坚持依法合规，秉持诚信立业，凝聚智力支持，完善基础设施，提升保险意识，为保险业健康发展提供根本支撑和营造良好环境。

　　八是注重人才，建设高素质人才队伍。全面实施人才兴业战略，坚持以人为本，提升人才素质，优化人才结构，建立适应行业发展的管理人才、技术人才、营销人才和监管人才队伍，夯实保险业科学发展的人才基础。■

　　作者系中国保监会副主席

　　（责任编辑 马 杰）